Е. Гайдар. О российских финансах

Источник: Е. Гайдар, А. Чубайс. Экономические записки. М.: РОССПЭН. 2008. Гл. О российских финансах: что за горизонтом? С. 6–42.

Российские финансы устойчивы. Бюджет сводится с профицитом. Государство сократило расходы на обслуживание внешнего долга. По золотовалютным резервам страна вышла на третье место в мире, отстает лишь от Китая и Японии. Можно подумать, что финансовые потрясения, подобные реалиям конца 1980-х – начала 1990-х годов, России больше не грозят, этот страшный сон остался в прошлом. Проведенные ИЭПП совместно с ЦСР[1] расчеты показывают: созданный запас прочности позволяет пройти период 2007–2009 годов без экономических трудностей, сопоставимых по масштабам с кризисом 1998 года, даже при неблагоприятном сценарии развития мировой экономики. Но жизнь в 2009 году не заканчивается. Бюджетный горизонт, охватывающий три года, недостаточен, чтобы оценить стратегические проблемы отечественных финансов.

Уроки исторической ретроспективы

В 2000 году Россия приходила в себя после кризиса, связанного с банкротством Советского Союза, постсоциалистическим переходом, кризиса, усугубленного травмой дефолта 1998 года. Ограниченность финансовых ресурсов, зависимость бюджета от иностранных кредитов были очевидными. Сейчас об этом многие забыли, но в тот период широко обсуждалась так называемая «проблема 2003 года». Пик выплат по внешнему долгу (так совпали сроки выплаты различных займов СССР и России, а также процентов по ним), приходившийся на этот год, считался стратегическим вызовом стране.

Основное содержание экономико-политической дискуссии начала 2000 года – выбор между сокращением доли государственных расходов в ВВП и улучшением качества экономических институтов. Это были альтернативы, но не антиподы: улучшение экономических институтов может создать условия для сокращения государственных расходов, но сокращение ее доли в ВВП требует улучшения качества институтов. Дискуссия была острой. Победы в споре ни одна из сторон не одержала. Однако курс на сдерживание доли расходов бюджета в ВВП стал одним из важных элементов экономической политики.

Во время первого срока президентства В. Путина выросшие государственные доходы шли на увеличение профицита бюджета, пополнение валютных резервов. Рост бюджетных расходов, как правило, не превышал темпы роста ВВП. Бюджетная политика соответствовала стандартам консерватизма, напоминала реалии XIX века. Почему такая аналогия? Потому что, обсуждая долгосрочные финансовые проблемы, полезно помнить о длительной исторической ретроспективе.

В наиболее развитой стране мира XIX века – Англии, задававшей тон во всем, что связано с финансами, господствовало представление, что частные лица лучше распорядятся своими доходами, чем чиновники – государственными. Чтобы обосновать необходимость увеличения государственных расходов, нужны были весомые аргументы. То, что в условиях мирного времени правительство не должно принимать финансовые обязательства, по которым будут отвечать преемники, было одним из принципов бюджетной политики.

В XX веке ситуация изменилась. Правительства стали часто принимать решения, не слишком дорогостоящие в краткосрочной перспективе, но создающие серьезные проблемы в будущем. Период роста государственных доходов создавал фон, благоприятный для наращивания бюджетных обязательств. Наглядный пример – Западная Европа 1950-х – начала 1970-х годов. Темпы экономического роста в это время по историческим меркам были аномально высоки (см. рис. 1).

Рис.  1. Темпы экономического роста в 1950–1973 годах и средние значения за XX столетие в некоторых странах Западной Европы

 

Примечание. Для расчетов использовались данные о ВВП на душу населения в международных долларах 1990 г.

Источник: Расчеты по Maddison A. The World Economy. Historical Statistics, Paris, OECD, 2003.

 

Введение новых налогов (НДС, налоги на заработную плату, обеспечивающие финансирование систем социального страхования) позволило увеличить темпы роста бюджетных поступлений. Во Франции, задававшей тон налоговой политики Европы, где соответствующие реформы были проведены после войны, доходы государства в реальном исчислении в 1950-1973 годах увеличивались в среднем на 8,4% в год (см. табл. 1).

Таблица 1.

Темпы прироста государственных доходов во Франции в 1950–1980 годы (средние значения за десятилетия)

 

Годы

Темпы прироста, %

1950–1960

7,2

1960–1970

5,7

1970–1980

10,1

Источник: International Financial Statistics, IMF 2006.121

В таких условиях принимаемые социальные обязательства кажутся выполнимыми. Политики, предлагающие программы государственных расходов, не задумываются о том, смогут ли их профинансировать следующие поколения налогоплательщиков.

Когда обнаруживалось, что налогоплательщики не готовы платить возрастающие налоги, приходилось проводить реформы, сокращая бюджетные обязательства. Это было вызовом политической элите развитых стран мира. Череда поражений правящих партий Западной Европы была задана тем, что демонтаж систем социальной защиты, сформированных в период, когда возможности государства мобилизовать средства казались безграничными, был экономически неизбежен, но политически конфликтен.

Россия 2000-х столкнулась с вызовом, заставляющим вспомнить о проблемах Западной Европы 1950–1973 годов. Восстановление экономического роста, успешная налоговая реформа 2000–2002 годов обеспечили высокие темпы роста доходов бюджета. С 2004 года решающее влияние на развитие финансовой ситуации оказывает конъюнктура нефтяного рынка. Цены на углеводороды приблизились к аномально высоким значениям 1970-х – начала 1980-х годов. Темпы роста государственных доходов (в среднем в 2000–2006 годах – 13% в год в реальном исчислении) стали аномально высокими по любым историческим стандартам.

 

Нефтяной вызов

Россия – не единственная страна, руководство которой смогло на собственном опыте понять, что непредсказуемость цен на нефть – данность, с которой приходится считаться. Оно сумело извлечь уроки из опыта 1980-х годов. Нефть с точки зрения действия рыночных механизмов – товар специфический. Многие показатели мировой экономики можно предсказывать, используя инерционные модели, суть которых – экстраполяция происходившего ранее и учет набора факторов, способных отклонить развитие событий от привычной траектории. Это дает неплохие результаты. Ошибки в прогнозе темпов роста экономики крупнейших стран мира на следующий год, превышающие 1%, – повод для обвинения их авторов в профессиональной непригодности.

Однако никого не удивило, когда одна из авторитетных международных финансовых организаций – МВФ радикально пересмотрела прогнозы цен на нефть на 2007 год. Отставки руководителей не последовало. Специалисты привыкли к тому, что надежно прогнозировать цены на нефть никто не умеет. Эти цены – значимый для анализа экономической динамики фактор, на который общее правило не распространяется.

Важная характеристика рынка нефти – его зависимость от наличия свободных мощностей, позволяющих изменять объемы поставок. Повышение цен в 2003–2005 годах было меньшим, чем в 1973–1974, 1979–1980 годах (соответственно 113, 250 и 180%)[2], но сопоставимым по масштабам. Фактор, способствовавший росту цен на нефть в эти годы до аномально высокого по историческим меркам уровня, – убежденность участников рынка в том, что свободных мощностей нет (см. рис. 2).

Со второй половины 2006 года ситуация меняется. Столкнувшись с обозначившейся летом этого года тенденцией снижения цен на нефть, ОПЕК приняла решение сократить с 1 ноября 2006 года квоты на добычу на 1,2 млн баррелей в день, затем с 1 февраля 2007 года еще на 0,5 млн баррелей. Это сигнал, что свободные мощности появились. Договоренность о снижении квот легче принять, чем реализовать. Страны – члены организации сталкиваются с острыми бюджетными проблемами, не все из них готовы примириться с сокращением экспортных доходов.

Оценки того, в какой степени решение о снижении добычи с 1 ноября 2006 года было реализовано на практике, ненадежны. Большинство наблюдателей полагают, что уровень производства был на 0,4–0,7 млн баррелей больше согласованного[3].

Рис. 2. Резервные мощности в добыче нефти и цены на нефть, 1990–2008 годы

 

Примечание. * – прогноз.

Источник: US Energy Information Administration, Short-Term Energy Outlook, январь 2007, http://www.eia.doe.gov/emeu/steo/pub/contents.html

Однако ситуация с резервными мощностями (как и вообще соотношение спроса и предложения в отрасли) в последние десятилетия становится не единственным и, может быть, не главным фактором резких колебаний нефтяных цен.

Все большую роль в том, что происходит на нефтяном рынке, играют деривативы, финансовые инструменты, связанные с ценой на нефть и нефтепродукты.

Рынок деривативов имеет длинную историю, она интересна, – но оставим ее за рамками данной работы. Для сегодняшней России важно понимать общую тенденцию: с течением времени мировой нефтяной рынок все в большей степени теряет черты товарного рынка, на котором речь идет о контрактах, предполагающих поставку товара, и превращается в финансовый рынок, где почти никто и никому нефть не поставляет, где торгуют инструментами, определяющими обязательства сторон, связанные с прогнозами динамики цен на сырье.

Сегодня рынок нефтяных фьючерсов – важнейшая компонента мирового финансового рынка. Объем операций на нем, по некоторым подсчетам, даже выше, чем объем операций с нефтью и нефтепродуктами на спотовом рынке, где, собственно, продают и покупают реальную нефть.

До конца 1970-х годов, пока на нефтяном рынке доминировали долгосрочные контракты между производителями и покупателями, а цены на нефть были относительно стабильными и прогнозируемыми, в финансовых инструментах, позволявших снижать риски, связанные с их непредсказуемостью, не было нужды. После кризиса 1973 года ситуация стала меняться. Колебания нефтяных цен создали проблемы и для продавцов, и для покупателей этого ресурса.

Крупные проекты, связанные с вложениями в нефтедобычу, стоят дорого. Они рассчитаны на многие годы. В них есть серьезные риски, связанные с ошибками в прогнозах геологоразведки. Когда на это накладывается непредсказуемость уровня цен на нефть, реализовать такие проекты непросто. Под них трудно собрать финансовые ресурсы. Отсюда заинтересованность нефтяных компаний в хеджировании рисков, заключении контрактов, в которых они получат известную, сформированную на конкурентном среднесрочном рынке цену за добытую нефть. Они могут потерять часть прибыли, если реальная спотовая цена окажется выше той, по которой заключен фьючерсный контракт. Но при этом они и страхуются от убытков при неблагоприятной динамике цен, создают предсказуемую среду для ведения бизнеса.

Но если упускаешь часть выгоды, платишь за его стабильность, кто-то должен принять на себя риски, надеясь получить прибыль. Это и делают спекулянты[4] – участники рынка, которые нефть сами не производят и не покупают, а оперируют финансовыми инструментами, связанными с нефтью. Для спекулянтов такие инструменты ничем не отличаются от инструментов, связанных с государственными и корпоративными облигациями, акциями, недвижимостью.

То, в какой степени участие спекулянтов на рынке приводит к повышению или снижению волатильности цен, – предмет дискуссии, которую экономисты ведут на протяжении многих лет. Фридман доказывал, что спекуляция снижает масштабы колебаний цен на рынке[5]. Киндлербергер утверждал противоположное[6]. Суть аргументов сводится к тому, что если участники рынка ведут себя рационально, то спекулянты успокаивают рынок; если же допустить, что они не рациональны, подвержены настроениям, стадному инстинкту, – волатильность цен благодаря действиям спекулянтов увеличивается[7]. Ответа на вопрос о том, как на самом деле ведут себя участники рынка, экономическая наука дать пока не способна.

Оценивая ситуацию на рынке нефти надо учитывать, что она принципиально новая, бурная экспансия рынка фьючерсных контрактов началась лишь в последние годы. Законы его функционирования пока малопонятны, временные ряды, необходимые, чтобы их изучить, коротки (см. рис. 3).

Россия более устойчива к колебаниям нефтяных цен, чем Советский Союз середины 1980-х годов. В стране есть механизмы, позволяющие приспособиться к изменениям конъюнктуры. На падение цен можно ответить не государственным банкротством, а девальвацией рубля, позволяющей повысить конкурентоспособность обрабатывающих отраслей промышленности. Собственно так и произошло в 1998–1999 годах. В отличие от СССР, перед Россией не стоят проблемы неуправляемого государственного долга. Валютные резервы создают «подушку безопасности», позволяющую при падении цен на нефть избежать катастрофической ситуации, подобной той, в которой оказался в конце 1980-х – начале 1990-х годов Советский Союз. Однако и с учетом этих факторов зависимость российского платежного баланса, государственного бюджета от цен на углеводородное сырье создает риски, которые надо трезво оценивать.

Рис. 3 Объемы торговли фьючерсами на нефть на Нью-Йоркской товарной бирже, 1990–2007 годы (млн контрактов)

Источник: NYMEX

 

Предшествующий опыт подтолкнул многие нефтедобывающие страны к проведению осторожной бюджетной политики[8]. Несколько лет это удавалось делать и нам. Однако ключевые слова здесь – «несколько лет». Чем продолжительнее период высоких нефтяных доходов, тем труднее следовать такой линии.

При растущих финансовых возможностях государства трудно удержаться от участия в соревновании, суть которого – конкурс наиболее популярных расходных программ. Чтобы рассказать, как потратить средства Стабилизационного фонда, достаточно нескольких секунд. Попытка объяснить, почему это опасно для экономики, требует времени и аудитории, готовой воспринимать содержательные и непростые аргументы.

Принятые бюджетом обязательства, тенденции демографического развития подталкивают к увеличению доли государственных изъятий в ВВП. В этом Россия не уникальна. Специфика нашей страны в ином – в зависимости бюджетных доходов от нефтегазового сектора экономики. Даже при постоянных ценах эти доходы имеют тенденцию к понижению. Сказывается влияние набора факторов. Темпы увеличения добычи нефти и газа ниже, чем темпы роста экономики в целом. Оснований полагать, что эта тенденция изменится, нет. По мере увеличения душевого ВВП, уровень цен в национальной экономике приближается к тому, который характерен для более развитых стран. Объем ВВП по курсу в мировых резервных валютах сближается с его объемом, рассчитанным по паритету покупательной способности.

Это задает траекторию снижения доли доходов от нефти и газа в ВВП.

Важнейшая составляющая бюджетных доходов, связанных с нефтегазовым сектором, – экспортные пошлины на энергоносители. В 2006 году доходы от этого источника составили 7% ВВП. Опережающий рост национальной экономики по отношению к производству энергоносителей ведет к росту спроса на нефть и газ в стране. Это ограничивает ресурсы углеводородов, которые можно экспортировать.

Оценки запасов нефти и газа почти столь же ненадежны, как и прогнозы цен на углеводородное сырье. В 1960-х годах были сделаны расчеты, согласно которым к настоящему времени они должны были иссякнуть. Эти прогнозы не оправдались. Но исчерпаемость ресурсов углеводородного сырья – реальность, от которой нельзя отмахнуться. Опыт стран, сталкивающихся с последствиями падения добычи углеводородного сырья, – наглядное тому свидетельство. Из официальных прогнозов следует, что возможности увеличения добычи нефти в нашей стране к началу 2020-х годов будут исчерпаны[9]. Таково представление российских властей о будущем ресурсодобычи в стране. Его нельзя игнорировать, обсуждая долгосрочные перспективы российского бюджета.

Расчеты влияния доходов от нефтегазового сектора на российские финансы проводили Министерство финансов РФ, МВФ, ИЭПП. Полученные результаты схожи. Эти доходы составляют более трети поступлений федерального бюджета РФ. Снижение доходов от добычи углеводородного сырья в ВВП и повышение социальной нагрузки на экономику определяют контуры финансовых проблем, которые встанут перед страной в ближайшие десятилетия.

 

Судьба Стабилизационного фонда

 

В России обсуждение проблем, связанных с целесообразностью создания Стабилизационного фонда, сглаживающего влияние нефтяных цен на государственный бюджет, началось в 2001–2002 годах[10]. В это время ничто не предвещало, что эти цены могут вновь, как это было на рубеже 1970–1980-х годов, выйти на аномально высокий уровень.

Создание Стабилизационного фонда – это случай, когда необходимый для проведения ответственной финансовой политики инструмент возник именно тогда, когда потребность в нем была наибольшей. Аккумулированные в фонде средства наряду с погашением внешнего долга позволяют ограничить рост денежной массы, связанный с монетизацией активного сальдо торгового баланса. Но даже при их использовании темпы роста денежного предложения в 2004–2007 годах были высокими (см. табл. 2).

Таблица 2.

Темпы прироста денежной массы (М2), 2000–2007 годы

Год

Темпы прироста М2, %

2000

61,5

2001

39,7

2002

32,4

2003

50,5

2004

35,8

2005

38,6

2006

48,8

2007

47,5

Источник: ЦБ РФ.

Без этих инструментов рост денежного предложения стал бы опасным (см. рис. 4)[11]. По расчетам Министерства финансов, при использовании доходов Стабилизационного фонда на финансирование государственного бюджета инфляция в 2004 году составила бы 16%, в 2005 – 20%<[12].

Но и Стабилизационный фонд не позволил в условиях скачка нефтяных цен 2004 года сохранить наметившуюся тенденцию снижения темпов инфляции, характерную для 2000 – 2003 годов (см. рис. 5). Это снижение замедлилось. Укрепление рубля по отношению к корзине валют основных торговых партнеров страны ускорилось (см. рис. 6).

Рис. 4. Объемы денежной массы М2

Примечание. Темпы возможного прироста денежной массы (М2) в условиях, если бы не было Стабилизационного фонда и досрочного погашения внешних долгов, рассчитаны, исходя из предпосылки о неизменности величины денежного мультипликатора.

Источник: Расчеты ИЭПП.

Российская политическая элита, общество не привыкли к тому, что у страны есть значительные финансовые резервы. Более того, не видели в них необходимости. Советский Союз, потративший в 1960-х годах большую часть золотого запаса на оплату закупок зерна, даже в период аномально высоких цен на нефть 1970-х – первой половины 1980-х годов крупных золотовалютных резервов не создавал. Это один из факторов, сделавших крах советской экономики после падения цен на нефть в 1985-1986 годах неизбежным.

В 1997 году, когда начало экономического роста стало реальностью, объем золотовалютных резервов оставался скромным. Наряду с бюджетными проблемами, связанными с управлением внутренним долгом, это не позволило стране адаптироваться к падению цен и избежать катастрофических последствий (см. рис. 7).

 

Рис. 5. Темпы роста потребительских цен, 2000–2007 гг., %

 

Источник: Росстат.

 

Рис. 6. Динамика реального эффективного курса рубля по отношению к корзине валют, 2002–2007 гг., % (область положительных значений – укрепление рубля, отрицательных – ослабление)

 

Источник: ЦБ РФ.

Рис. 7. Золотовалютные резервы РФ и цены на нефть, 1997–1998 годы

 

Источник: ЦБ РФ, IMF IFS.

Казалось бы, финансовая катастрофа конца 1980-х – начала 1990-х годов, а также меньшие по масштабам, но более близкие по времени проблемы 1998 года могли научить нас тому, что понимал Иосиф Прекрасный: за тучными годами могут последовать тощие. Тратить сегодня все что есть, забывая о рисках завтрашнего дня, – политика опасная.

Между тем выбор наиболее привлекательных направлений расходования средств Стабилизационного фонда – до сих пор одна из самых популярных тем в экономико-политических дискуссиях в России. Здесь мы не уникальны. В условиях всеобщего избирательного права политика – это во многом соревнование в том, кто сумеет предложить наиболее популярные программы расходования средств налогоплательщиков[13].

Когда страна располагает Стабилизационным фондом, необходимости обсуждать вопрос, где взять деньги на реализацию тех или иных программ, не возникает. Министр финансов, даже тот, за которым закрепилось традиционное прозвище «господин "нет"», не может отвечать на просьбы традиционной фразой: «Ваше предложение прекрасное, но денег на него у правительства нет!» Он услышит от оппонентов контраргумент, суть которого в том, что средства, накопленные в Стабилизационном фонде, беспрецедентно велики, дальнейшее их наращивание на фоне острых социально-экономических проблем не имеет разумных оснований.

По состоянию на 1 февраля 2007 года накопления Стабилизационного фонда России составляли 2,6 трлн рублей, или 9,9% ВВП 2006 года. Это немало. Но картина выглядит радужно, лишь если забыть о влиянии на российский бюджет цен на нефть, нефтепродукты и газ. Расчеты, проведенные ИЭПП совместно с ЦСР, показывают, что при снижении цен на нефть с 50 до 25 долларов за баррель, т. е. до величины более высокой, чем та, которая еще недавно, в 2000–2002 годах, воспринималась как естественная точка отсчета при финансовом планировании, доходы расширенного правительства снизятся более чем на 8% ВВП. При таком развитии событий средства, накопленные в Стабилизационном фонде, будут исчерпаны за три года.

Предшествующий период низких цен на нефть, начавшийся в 1985–1986 годах, длился 15 лет. На протяжении трех лет Советский Союз мог регулировать проблемы платежного баланса, привлекая частные кредиты. Когда этот источник иссяк, крах советской экономики стал неизбежным. Об этом стоит помнить, обсуждая, насколько нынешний «запас прочности», гарантированный Стабилизационным фондом, достаточен для обеспечения надежности функционирования российской экономики.

Чужой опыт слепо копировать не стоит. Но помнить о нем, принимая ключевые экономико-политические решения, полезно. По показателю, характеризующему качество жизни – индексу развития человеческого потенциала, в мире лидирует Норвегия[14]. Это одна из стран, экономика которых, как и экономика России, зависит от конъюнктуры рынка углеводородов. Поверить в то, что таких результатов добилось государство, проводящее безответственную, противоречащую национальным интересам политику, трудно. Со времени создания Нефтяного фонда стране удалось не только остановить тенденцию роста доли государственных расходов в ВВП, но и добиться ее снижения (см. рис. 8).

Проблемы пенсионной системы, перспектива снижения доли нефтегазовых доходов в ВВП подтолкнули власти страны к тому, чтобы трансформировать Нефтяной фонд, предназначенный для сглаживания колебаний бюджетных доходов, в накопления, обеспечивающие стабильность функционирования национальной системы социального страхования.

Рис. 8. Доля расходов расширенного правительства Норвегии, % ВВП,  1990–2006 годы

 

Источник: БД ОЭСР, http://stats.oecd.org/wbos

 

 

В доходы фонда направляются от 60 до 100% государственных поступлений от добычи нефти и газа. Его объем по состоянию на 1 февраля 2007 года составил 280,9 млрд долларов, по прогнозам на 1 января 2008 года – 299,5 млрд долларов. ВВП Норвегии в 2005 году составил 283,9 млрд долларов[15]. Доходы от размещения средств фонда (по оценкам норвежских властей – примерно 4% ВВП) создают базу, необходимую и достаточную для устойчивости пенсионной системы страны.

 

Нефтяные доходы и пенсионное обеспечение

 

Бюджетные обязательства принять легко. От них трудно отказаться. Политические проблемы, связанные с разумной по замыслу, но неудачно проведенной мерой – монетизацией льгот, – наглядное тому подтверждение. В последнее время российские власти стали позволять себе по отношению к принятым обязательствам «легкость в мыслях необыкновенную»[16]. Но даже советское руководство, полностью контролировавшее средства массовой информации, опиравшееся на эффективную службу госбезопасности, понимало, что система стабильна до тех пор, пока не нарушены условия соглашения с обществом, суть которого проста: мы не спрашиваем вас, почему вы правите страной, вы гарантируете нам привычные условия существования, не устраиваете эксперименты, радикально меняющие жизнь. Этот компромисс оставался в силе до конца 1980-х годов, когда падение цен на нефть сделало сохранение условий контракта власти с обществом невозможным.

Для большей части населения Советского Союза в начале 1950-х годов идея, что люди имеют право на пенсионное обеспечение, была экзотикой. Сегодня многие об этом забыли, но колхозники в то время вообще пенсий не получали. Созданные в России институты социальной защиты, действие которых распространяется на десятки миллионов людей, – элемент повседневной жизни. Сегодня отказаться от них, не порождая серьезных социально-политических потрясений, нельзя.

Принятые в 2005–2006 годах решения (национальные проекты, материнский капитал, инвестиционные программы), демографическая динамика, увеличение числа пенсионеров, приходящегося на одного работающего, делают увеличение доли расходов расширенного правительства в ВВП на ближайшие десятилетия по меньшей мере вероятным. При проведении разумной экономической политики, реформ, направленных на стимулирование частных расходов, на пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, повышение эффективности государственных расходов, направленных на обеспечение обороны, безопасность, эту тенденцию можно затормозить, но не остановить. На этом фоне отставание темпов роста добычи нефти и газа от темпов роста ВВП, укрепление курса рубля, удорожание добычи нефти и газа задают траекторию сокращения доходов, связанных с добычей углеводородного сырья.

Некоторые восточноевропейские страны, более развитые, чем Россия, раньше нее начавшие переход к рыночной экономике, сталкивающиеся с аналогичными проблемами пенсионной системы, вышли на уровень расходов расширенного правительства, сопоставимый с тем, который характерен для большинства стран – членов ОЭСР (см. рис. 9).

В России уровень государственной нагрузки на экономику ниже, но демографическая динамика свидетельствует: сближение соответствующих показателей нашей страны с показателями более развитых восточноевропейских стран – вопрос времени.

 

Рис. 9. Расходы бюджета расширенного правительства, 1992–2007 годы, % ВВП

 

Источник: данные по Польше и Чехии из EBRD Transition Reports; данные по Германии: БД ОЭСР, http://stats.oecd.org/wbos

 

Популярность распределительных пенсионных систем в первые годы их введения была связана с тем, что выходящим на пенсию не приходилось за нее платить. Ее финансировали за счет налогов, которые платили следующие поколения работающих. При переходе от распределительной к накопительной пенсионной системе возникает ситуация, когда работающие вынуждены платить не только нынешним пенсионерам, но и накапливать средства, необходимые для финансирования собственной старости. Направление нефтегазовых доходов на капитализацию накопительной части пенсии позволяет решить проблему двойного платежа. И здесь опыт Норвегии может пригодиться.

Набор долгосрочных финансовых проблем, стоящих перед Норвегией и Россией, сходен. В Норвегии больше продолжительность жизни, но выше и возраст выхода на пенсию[17]. Специфика демографического перехода в России (быстрое снижение числа рождений, приходящихся на одну женщину в период индустриализации) задала траекторию раннего старения населения, быстрого увеличения доли возрастных групп пенсионного возраста по отношению к числу работающих. Те проблемы пенсионной системы, с которыми Россия должна была бы столкнуться лишь несколько десятилетий спустя, стоят перед страной уже сегодня.

Коэффициент замещения[18] в России в 2005 году составил 27,6%. При инерционном варианте развития событий, не предполагающем внесения изменений в пенсионное законодательство, его значение снизится к 2015 году до 20,2%, к началу 2020 – до 16,4%[19]. Чтобы сохранить этот показатель на привычном для страны уровне, потребуются ресурсы, составляющие примерно 4% ВВП, т. е. средства, сопоставимые с доходами Глобального пенсионного фонда Норвегии.

Норвежский пенсионный фонд задает стандарты финансовой ответственности, к которым может стремиться страна, зависящая от конъюнктуры рынка углеводородов[20]. Оценки масштабов проблем, с которыми связано обеспечение устойчивости российской пенсионной системы, дают сходные цифры. Мобилизация ресурсов, позволяющих обеспечить сопоставимые по масштабу устойчивые доходы, – ключевая проблема финансовой стратегии России.

 

Резервы приватизации и доходы пенсионеров

 

Насколько долго продлится период благоприятной конъюнктуры на рынке нефти и газа – не знает никто.

Источник ресурсов, позволяющий компенсировать дефицит пенсионных накоплений, – государственное имущество. Приватизация в России происходила на фоне банкротства Советского Союза, отсутствия валютных резервов, политической нестабильности. Крупные предприятия, ставшие объектом приватизации, были должниками и бюджета, и своих работников. Многомесячные задолженности по зарплате в середине 1990-х годов – привычный элемент ежедневной жизни. Надежды мобилизовать крупные финансовые ресурсы за счет реализации таких государственных активов были малореалистичными. Тогда задачей было другое: обеспечить контроль частных собственников, заинтересованных в эффективном функционировании предприятий, за их хозяйственной деятельностью.

На совещании, прошедшем 18 апреля 1996 года в Министерстве топлива и энергетики России, обсуждался вопрос о вероятности падения нефтедобычи в стране к 2000 году до уровня 150–190 млн тонн в год и ее превращении в нетто-импортера нефти[21]. Примерно в то же время решали, что делать, когда к 2000 году добыча нефти в объединении «Нижневартовскнефтегаз», эксплуатирующем крупнейшее в России Самотлорское месторождение, сократится до нуля и 200 тыс. жителей Нижневартовска придется переселять[22]. Эту проблему решать не пришлось. Произошла приватизация нефтяных компаний. После приватизации ТНК, основным активом которой был «Нижневартовскнефтегаз», 50% ее собственности за 6,75 млрд долларов[23] приобрела компания «British Petroleum». Рисунок 10 показывает, как после приватизации изменились показатели динамики нефтедобычи в России.

 

Рис. 10. Темпы прироста добычи нефти в России в 1991–2003 гг, %

 

 

Источник: Федеральная служба статистики РФ

Повышение факторной продуктивности народного хозяйства, задающей тенденцию долгосрочного роста ВВП, началось, когда доминирующая часть российской экономики стала частной[24]. Экономический рост, финансовая стабильность, снизившееся отношение государственного долга к ВВП, выросший кредитный рейтинг страны и ее крупнейших компаний привели к пересмотру представления о том, сколько стоит собственность в России (см. рис. 11).

 

Рис. 11. Капитализация ЛУКОЙЛа, Сургутнефтегаза и Норильского Никеля в 1997 и 2008 годах, млрд долл.

 

Примечание: первые данные по капитализации Норильского Никеля на 30.05.2001 г.

Источник: РТС.

 

С 2003 года российские власти начали проводить курс на ренационализацию. Примером стала судьба одной из крупнейших компаний – «ЮКОС». Фактов, свидетельствующих, что это привело к повышению качества управления нефтяной отраслью, не видно. Тенденция к росту добычи нефти сменилась резким снижением годовых приростов в последние три года.

Финансовые результаты компаний российского нефтегазового сектора трудно считать аргументом в пользу преимуществ государственной собственности. Задолженность государственных предприятий в 2006 году примерно в 20 раз превысила аналогичный показатель у частных. Российский опыт подтверждает: государство – неважный менеджер, коррумпированное государство – тем более. Но сконцентрированные в руках государства активы сопоставимы со средствами, необходимыми для обеспечения устойчивости пенсионной системы (см. рис. 12).

 

Рис. 12. Капитализация Газпрома, Роснефти, Сбербанка, РАО ЕЭС России (данные на 25.04.2008 г.), млрд долл.

 

Источник: РТС.

 

По оценкам Альфа-Банка, котирующиеся на финансовых рынках акции российских государственных предприятий к началу 2007 года стоили 369 млрд долларов (примерно 35% российского ВВП 2006 года)[25]. Аргументы в пользу того, что сохранение этих компаний в руках государства служит национальным интересам, привести не просто. Устойчивость пенсионной системы, которую можно обеспечить на основе неспешной, приуроченной к благоприятной рыночной конъюнктуре приватизации активов государственных компаний, – задача, от решения которой отмахнуться трудно. Выбор этого направления экономической политики позволит мобилизовать ресурсы, необходимые для финансирования пенсионной системы страны в XXI веке.

 

Цена государственной щедрости

 

Экономический рост, устойчивость которого к 2003–2004 годам стала очевидной, в условиях повышения нефтяных цен изменяет фон проводимой финансовой политики. В 2003–2004 годах правительство России, поверившее в то, что снижение налоговых ставок – путь к легализации бизнеса, к росту собираемости налогов, снизило ставки по двум важным источникам поступлений бюджета: налогу на добавленную стоимость (с 20 до 18%) и единому социальному налогу (снижение базовой ставки с 35,6 до 26%). Эффект легализации доходов был близок к нулю. Бюджет потерял более 2% ВВП, примерно столько, сколько приносил подоходный налог до введения его плоской ставки. Различия в последствиях реформы подоходного налога и налога на прибыль, с од ной стороны, и снижения ставок ЕСН и НДС, с другой, иллюстрирует рисунок 13.

Рис. 13. Поступления отдельных налогов в бюджет расширенного правительства России, % ВВП

 

Источник: Министерство финансов РФ.

 

Структурная составляющая налоговых доходов федерального бюджета, не связанная с конъюнктурой нефтяных цен, достигла максимума в 2002 году (18,9% ВВП). Потом она сократилась (2006 год – 15,2% ВВП)[26]. Конъюнктурная компонента, обусловленная высокими ценами на нефть, начиная с 2003 года росла. В 2006 году она составила примерно 7% ВВП.

В 2005–2007 годах сочетание ставших привычными высоких цен на нефть и газ и экономического роста делает экспансию государственных финансовых обязательств неизбежной. Отсюда – национальные проекты, Инвестиционный фонд, меры, связанные с финансированием демографической политики. Министерству финансов РФ удавалось поддерживать темпы роста расходов бюджета в пределах, близких к темпам роста ВВП, более того, добиться некоторого снижения доли расходов расширенного правительства в ВВП (см. рис. 14, табл. 3).

К объему бюджетных обязательств это не относится. Национальные проекты рассчитывались на два-три года. Но они создают долгосрочные бюджетные обязательства. Трудно возражать против оснащения школ электроникой, их подключения к Интернету. Принимая это решение, разумно подумать, что речь идет не о разовых вложениях. Электронику придется обновлять, за доступ к Интернету – платить.

Рис. 14. Доходы и расходы бюджета расширенного правительства и цены на нефть в номинальном выражении, 2000–2007 гг.

 

Источник: IMF IFS, Минфин РФ.

 

Таблица 3

Исполнение бюджета расширенного правительства (% ВВП),

1999–2007 гг.

Год

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Доходы

33.8%

38.3%

38.4%

37.8%

37.1%

37.5%

39.7%

40.0%

40.73%

Расходы

35.3%

34.3%

35.2%

36.3%

36.0%

32.9%

31.5%

31.5%

34.09%

Профицит

-1.5%

4.0%

3.2%

1.5%

1.1%

4.6%

8.1%

8.5%

6.64%

Источник: расчёты ИЭПП по данным Минфина РФ.

Средства Инвестиционного фонда в приоритетном порядке направляются на финансирование инфраструктурных объектов – против чего нет возражений. Такие объекты придется не только строить, но и эксплуатировать. Содержание скоростной магистрали Москва – Санкт Петербург стоит дорого. Оценки долгосрочных бюджетных последствий принятых решений по этому вопросу нам не известны.

Вложение средств в проекты, связанные со здравоохранением, предполагает значительные ассигнования на закупку высокотехнологичного оборудования. Его эксплуатация потребует расходов на закупку запасных частей, технологических материалов. Средства на эти цели в проект не заложены. Доступная информация не позволяет предположить, что кто-либо просчитывал финансовые последствия реализации проекта материнского капитала для российского бюджета хотя бы на десять лет вперед. Планируется выделение кредитов на восемь лет на строительство современных животноводческих комплексов с субсидированием государством процентной ставки (две трети ставки рефинансирования ЦБ). Проект рассчитан на три года. Льготы на кредиты – на восемь лет. Долгосрочные бюджетные последствия, по-видимому, не просчитаны.

Подобные решения определяют перспективы бюджетной политики на годы вперед. Не все это, к сожалению, понимают.

Сигнал, который получила экономика, очевиден. Линия на ограничение доли государственных расходов в ВВП осталась в прошлом. На повестке дня – разработка новых программ бюджетных ассигнований. Чтобы противостоять тенденции роста доли государственных расходов в ВВП, нужны политическая воля и последовательность усилий. В 2005–2007 годах власти продемонстрировали, что их резервы исчерпаны. Отсюда последствия для налоговой политики.

 

К бюджетному консерватизму

 

В XIX веке представление о том, что увеличение расходов бюджета надо подкреплять повышением налогов, было аксиомой. Руководителям английских финансов того времени идея, что можно проголосовать за закон о бюджетных обязательствах и не сказать, за счет увеличения каких налогов удастся их профинансировать, в голову не приходила.

Две принципиальные новации XX века: представление о бюджете, который должен быть сбалансирован с учетом циклических колебаний, связанных с рынком, и экономической конъюнктурой, и о том, что решения по расходам, за которые придется отвечать тем, кто придет в правительство позже, – элемент эффективной экономико-политической тактики. Они позволили уйти от жесткой логики финансового консерватизма XIX века. Но общие правила игры принципиально не поменялись. Как и семейный бюджет, государственный в долгосрочной перспективе приходится сводить так, чтобы расходы соответствовали доходам. Даже в 1950–1960-х годах, на фоне экспансии государственных финансовых ресурсов, тот факт, что руководители правительства, намеревающиеся повысить расходы, должны подумать, за счет повышения каких налогов это придется обеспечить, был аксиомой.

Нараставший с 1970-х годов кризис государственных финансов изменил положение. Политические проблемы, связанные с сокращением государственных расходов, на фоне непопулярности роста налоговых ставок, сделали модной идею, что доходы бюджета можно увеличить, не повышая, а снижая налоги.

Тезис о возможности, снизив налоговые ставки, компенсировать потенциальные потери бюджета, поскольку это способствует сокращению практики уклонения от налогов, время от времени получает широкое распространение. С точки зрения здравого смысла он внушает доверие. Государство, пытающееся изъять из экономики слишком много, может снизить объемы легальной экономической деятельности. Однако связь между уровнем налогообложения и доходами государства в конкретных странах по конкретным налогам надежно оценить пока никому не удавалось.

В последние месяцы этот вопрос вновь приобрел актуальность. Мы вернемся к нему ниже.

 

 

Подведем некоторые итоги. Динамичный экономический рост, последовавший за постсоциалистической рецессией, успехи налоговой реформы 2000–2002 годов, изменение конъюнктуры нефтегазового рынка, повышение доходов российского бюджета проложили дорогу быстрому по стандартам финансовой истории увеличению государственных доходов. Рост возможностей государства привел к экспансии его обязательств. Это имеет долгосрочные последствия. Заданные принятыми решениями проблемы будут определять альтернативы российской финансовой политики на десятилетия вперед.

Ключевая проблема российских финансов – обеспечение устойчивости национальной пенсионной системы, сохранение привычных соотношений средней пенсии и заработной платы в условиях стареющего общества, где на одного работающего приходится все больше пенсионеров. Вместе с принятыми обязательствами по другим направлениям это задает тенденцию повышения доли государственных расходов в ВВП. Специфика России в том, что эти проблемы накладываются на тенденцию снижения доли нефтегазовых доходов в ВВП. Именно в этом вызов финансовой стабильности нашей страны.

Решать эту проблему лучше сегодня, а не тогда, когда ситуация станет неуправляемой. Речь идет о следующих стратегических решениях:

  1. Направление доходов, обусловленных высокими ценами на углеводородное сырье, на укрепление финансовой базы накопительной части пенсионной системы. Это предполагает включение в нее и тех граждан России, которые сейчас права на накопительную пенсию не имеют.
  2. Реализация программы приватизации государственного имущества, направление мобилизуемых доходов на финансирование накопительной пенсионной системы.
  3. Стабилизация налоговых поступлений, в наименьшей степени связанных с доходами от нефти и газа, отказ от снижения ставок по налогам, в минимальной степени зависимым от конъюнктуры рынка углеводородов, не подкрепленного решениями по ограничению расходных обязательств бюджета.

Есть смысл, по примеру Норвегии, преобразовать Стабилизационный фонд в Пенсионный фонд для будущих поколений пенсионеров, гарантировав тем самым выполнение основных социальных обязательств государства независимо от колебаний нефтяной конъюнктуры на долгие годы. Разумеется, надо будет предусмотреть и выделение из него резерва на случай форс-мажорных обстоятельств.

На фоне высоких нефтяных доходов от долгосрочных финансовых проблем легко отмахнуться. Опыт Советского Союза продемонстрировал: за такую политику приходится дорого платить.



[1] ИЭПП — Институт экономики переходного периода; ЦСР — Центр стратегических разработок

[2] Расчеты МВФ.

[3] OPEC to keep growth plan as prices fall: Saudi says group expects a rise in global demand // The Associated Press. January 18. 2007.

[4] В русском языке значение этого слова содержит негативную оценку морального характера. В данном случае мы употребляем его как профессиональный термин, используемый, в частности, в англоязычной литературе.

[5] См. Friedman M. The Case for Flexible Exchange Rates, Essays in Positive Economics. Chicago, Ill: Chicago Press, 1953.

[6] См.: Kindleberger C. P. Manias, Panics and Crashes: A History of Financial Crises. New York: John Wiley & Sons, INC, 1996.

[7] Разумеется, это упрощение. В экономической литературе последних десятилетий уделяется большое внимание «мыльным пузырям», формирующимся при рациональном поведении участников рынка. См.: Blanchard O. J., Watson M. W. Bubbles, Rational Expectations and Financial Markets //NBER. Working Paper. July 1982. № 9115.

[8] В Алжире, Азербайджане, Бахрейне, Иране, Казахстане, Кувейте, Ливии, Омане, Катаре, Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах правительства потратили в 2003–2005 годах на увеличение государственных расходов в среднесрочном исчислении 30% роста доходов от повышения нефтяных цен. Средний размер профицита государственных финансов в процентах ВВП в этих странах повысился с 2% в 2002 году до 15,5% в 2005 году. См.: Regional Economic Outlook. September 2005: Middle East and Central Asia Department. IMF, 2005. Как правило, нефтедобывающие страны в 2003–2005 годах, сумев извлечь уроки из опыта 1970-х — начала 1980-х годов, закладывали в бюджетные проектировки осторожные прогнозы уровня цен на углеводородное сырье. Многие их них создали специальные фонды для сглаживания последствий колебаний нефтяных цен на доходы бюджета.

[9] Министерство природных ресурсов прогнозирует снижение добычи нефти на 1% в год с 2021 года и стабилизацию добычи газа с начала 2030-х годов.

[10] См.: Дробышевский С., Золотарева А., Кадочников П., Синельников С. Перспективы создания Стабилизационного фонда в РФ. Научные труды № 27Р. М.: ИЭПП, 2001.

[11] В этом отношении Россия разделяет судьбы нефтедобывающих стран в условиях высоких цен на этот ресурс. Темпы роста широкой денежной массы в нефтедобывающих странах Ближнего Востока и Центральной Азии в 2003 году составляли в среднем 56,5%, в 2004 -57,9%, в 2005 — 56,7%. См.: Regional Economic Outlook. September 2005: Middle East and Central Asia Department. IMF, 2005.

[12] Газета. 11 декабря 2006 г.

[13] У отцов — основателей Соединенных Штатов были подозрения, что так и будет. Дж. Адамс писал: «Если в стране введут всеобщее избирательное право, то первым делом будут отменены все долговые обязательства, затем установят высокие налоги на богатых, остальные от налогов будут освобождены, и в конце концов большинство избирателей проголосует за всеобщий раздел имущества» (Adams J. Defence of the Constitutions of the United States. Vol. 1. London: Minted for C. Dilly, in the Poultry, 1787–1788)

[14] Индекс развития человеческого потенциала — показатель, рассчитываемый ООН, определяется набором параметров, характеризующих ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования и ВВП на душу населения. По этому показателю в 2005 году Норвегия занимала 1-е место в мире. Исландия и Австралия следовали за ней. Россия была на 65-м месте

[15] Данные Пенсионного фонда Норвегии и Всемирного банка.

[16] Свидетельство этому — предложение Министерства здравоохранения и социального развития изъять из Внешэкономбанка пенсионные накопления (по состоянию на 1 января 2007 года -267 млрд рублей).

[17] Продолжительность жизни в Норвегии — 79,3 лет, в России — 65,4, пенсионный возраст в Норвегии — 67 лет.

[18] Соотношение средней пенсии и средней заработной платы. [19] Расчеты ЦСР.

[20] Среднегодовые доходы Нефтяного фонда Норвегии с момента перечисления в него средств правительства страны (1997 год) составили 6,3% в международных резервных валютах, с корректировкой на уровень инфляции и исключением административных расходов — 4,5% в год.

[21] См.: Коммерсант. 18 апреля 1996 г.

[22] См.: Коммерсант. 17 июля 1996 г.

[23] С сайта ТНК-БП.

[24] См.: Энтов Р.М., Луговой О.В. и др. Факторы экономического роста российской экономики. Научные труды № 70Р. М.: ИЭПП, 2003.

[25] Мониторинг активности инвесторов в России. Альфа-Банк. 12.02.2007 г.

[26] Расчеты ИЭПП. Структурная составляющая доходов бюджета оценивается на базе средней цены на нефть за 1990–2006 годы.