Источник: Слияния и Поглощения. 2005. №3(25). http://www.ma-journal.ru/articles/436/

С заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Андреем Цыгановым беседует начальник отдела информации и новостей журнала «Слияния и Поглощения» Вадим Бондарь

Андрей Геннадьевич, какие рынки, какие сектора экономики у нас наиболее монополизированы, наиболее «олигархичны», что ли, и на какие из них направлено наиболее пристальное внимание вашего ведомства?
– Высокий уровень монополизации характеризует достаточно большое количество товарных рынков в Российской Федерации. Прежде всего это топливно-энергетический комплекс. В большинстве случаев эти рынки находятся либо в состоянии естественной монополии, либо связаны с рынками естественных монополий, в том числе организационными, хозяйственными, юридическими связями, поэтому там уровень монополизации достаточно высок.
Газовая отрасль в целом. Рынок нефтепродуктов. Здесь высокая монополизация скорее даже не на федеральном, а на региональном уровне.
Происходят процессы монополизации в угольной отрасли. Прежде всего это энергетические угли.
Многие рынки металлургической промышленности: медь, алюминий, никель, платиноиды и др. редкоземельные металлы.
Отдельные специализированные рынки машинооборудования. Например, энергетическое машиностроение имеет достаточно высокий уровень монополизации в России.
В сферах, где производятся потребительские товары, ситуация иная. Здесь достаточно высокая конкуренция.
С нашей точки зрения хорошие и правильные процессы происходят на рынке услуг связи.
Есть реальная конкуренция, причем конкуренция как в услугах обычной связи между традиционными операторами и новыми компаниями, называемыми альтернативными, так и конкуренция межвидовая, стационарной с мобильной связью. Цены на услуги тех и других приближаются друг к другу.
Если говорить о тех рынках, на которых мы проводим мониторинг, то здесь мы не делаем каких-то отраслевых исключений. Они все являются достаточно важными. Причем получается, что социально значимые для обеспечения экономической, а иногда и национальной безопасности государства рынки, как правило, характеризуются достаточно высокой степенью монополизации. И с учетом того социального значения, которое они имеют, с моей точки зрения, это в первую очередь рынки базовых продуктов. Это металлы, энергия, нефть, газ. Отдельные сегменты рынков финансовых услуг, которые также характеризуются достаточно высоким уровнем монополизации. Федеральная антимонопольная служба внимательно следит за тем, как развивается ситуация на этих рынках.
– В последнее время активно дискутируется тема участия государства в экономической жизни страны. С одной стороны, представители власти заявляют о том, что государство уходит и будет продолжать уходить из экономики, оставляя за собой участие только в жизненно важных, необходимых для функционирования страны отраслях и активах. С другой стороны, эксперты говорят о набирающей обороты тенденции достаточно активного возвращения государства в экономику, в те отрасли, те активы, которые были «ошибочно» покинуты. На ваш взгляд, кто прав и существуют ли обозначенные тенденции?
– Мне кажется, что эту тему стоит разделить на два направления, в зависимости от тех способов, которыми государство возвращает себе контроль над теми или иными секторами экономики.
Если речь идет о национализации того или иного имущества, имущественных комплексов, то, с моей точки зрения, это сейчас единичные примеры, единичные случаи. Причем речь идет не о том, что государство возвращает какие-то объекты в казну и начинает ими напрямую управлять. Речь идет о рыночных механизмах приобретения этих активов одними хозяйствующими субъектами у других хозяйствующих субъектов. И с этой точки зрения, с точки зрения экономической деятельности этих предприятий, не важно, являются ли покупатели предприятиями с государственной долей в капитале или частными предприятиями. Потому что в соответствии с Конституцией РФ у нас все формы собственности равны, и ко всем этим предприятиям, за исключением тех ограничений, которые направлены на обеспечение безопасности государства, применяются абсолютно одинаковые методы регулирования.
Второе направление – это когда государство пытается найти эффективные методы регулирования тех или иных секторов экономики, в которых либо эти методы вообще не существовали, поскольку эти сектора абсолютно новые, либо эти элементы регулирования были утрачены в процессе приватизации и в какие-то другие моменты. С моей точки зрения, это совершенно правильный процесс.
С одной стороны, государство ориентируется на то, чтобы устранить излишние административные барьеры для предпринимательской деятельности, но, с другой стороны, по тем ключевым отраслям и по важным для государства направлениям экономической политики регулирование, с моей точки зрения, бывает не только избыточным, но и недостаточным или неэффективным. Тогда необходимо вместо дерегулирования применять какие-то современные методы регулирования экономических процессов.
Это вполне нормальные тенденции, и они ведь происходят не только в России. Возьмите любую зарубежную страну. В той же Англии: приходят к власти лейбористы – происходит усиление социальных программ, реприватизация отдельных секторов и т.д. Приходят к власти консерваторы – начинают снова распродавать купленное прошлым правительством в казну имущество, развивать более свободный и менее зарегулированный рынок.
Это, мне кажется, нормальные взаимоотношения власти и экономики.
– Можете ли вы привести примеры, когда «олигархические» бизнес-структуры завоевывали и отчасти монополизировали рынки при помощи недружественных поглощений, захватов, незаконной приватизации, используя инструмент искусственного банкротства и административный ресурс?
– Я хотел бы сказать, что примеры недружественных поглощений, захватов, незаконной приватизации, использования инструментов искусственного банкротства и административного ресурса, безусловно, имеются, но в подавляющем большинстве случаев к монополизации рынков это не приводит. Потому как такого рода действия, как правило, осуществляются на рынках, на которых действует несколько хозяйствующих субъектов и которые не характеризуются каким-то более или менее высоким уровнем монополизации. Когда же речь идет о рынках монопольных, то говорить об использовании административного ресурса – да, можно. Но осуществить недружественное поглощение, тем более осуществить захват при помощи каких-то там уполномоченных государственных органов и лиц, – вряд ли. Это достаточно сложная процедура. Для того чтобы применить ее, 25 раз придется подумать. На региональном, на местном уровне, на локальных рынках такие действия возможны, и они происходят. Но если речь идет о крупных рынках, о крупных и крупнейших хозяйствующих субъектах, которые действительно занимают на них существенную долю, то по ним, особенно в последнее время, вопросы решаются «полюбовно», со спорами, но эти споры носят, как правило, цивилизованный, юридический характер.
Решения на федеральном уровне, например о приобретении пакетов акций нефтяных компаний, о будущем конкурсе на «Связьинвест», – принимаются с использованием других процедур, иных способов доказать свою правоту. И здесь о какой-то агрессии, о какой-то незаконной приватизации, об использовании процедур фиктивного банкротства, на мой взгляд, речь уже не идет.
Здесь речь идет о стратегических, долгосрочных интересах. И если тот же предприниматель страшно хочет «хапнуть» те же 25% «Связьинвеста» и готов в обмен на это полностью потерять те стратегически важные взаимодействия на рынке с соответствующими органами власти, ну что же, «флаг ему в руки». Пусть он попробует это сделать…
– Как и какими средствами борется с монополизацией региональных рынков ФАС? Могли бы вы привести конкретные примеры успехов и неудач?
– Средство у нас одно – это применение Закона «О конкуренции». Закон о конкуренции содержит, прежде всего, определенные правила, по которым необходимо получать предварительное согласие на те или иные категории сделок. Но наше законодательство сегодня устроено так, что мы должны рассматривать очень большое количество сделок, которое происходит в сфере слияний и поглощений. По предварительным данным за прошлый год – это порядка 20 000 ходатайств и уведомлений, которые рассмотрела система антимонопольных органов.
Мы вправе отказать субъектам в совершении той или иной сделки, и оснований для отказа всего два. Это ложная, недостоверная, неполная информация, которая представлена на рассмотрение ФАС. И второе, это случаи, когда совершение той или иной сделки ведет к ограничению конкуренции или существенным образом увеличивает экономическую концентрацию на рынке. В этих случаях мы можем отказать в совершении сделки, а если она совершена без нашего согласия, то обратиться в суд с иском о принудительном расторжении сделки и возвращении хозяйствующих субъектов в первоначальное положение. Такие случаи в жизни антимонопольного ведомства были единичны. По формальным основаниям, только из-за того, что процедура подачи ходатайства в антимонопольные органы нарушена, мы обращаться в суд с требованием расторжения сделки не можем. В этом случае мы ограничиваемся тем, что налагаем за неисполнение правил, определенных законодательством, административные штрафы.
С нашей точки зрения, тех мер, которые сейчас содержатся в Законе «О конкуренции», недостаточно для того, чтобы эффективно воздействовать на состояние рынка в сфере конкуренции. Законодательство все еще легко обойти. Не секрет, что при этом используются определенные схемы. Например, номинального держания, разброса пакета акций между множеством номинальных приобретателей, покупки через подставные компании и др. Мы постепенно, шаг за шагом отсекаем возможность использования таких вариантов и находим позитивный отклик на эти действия в самом бизнесе. Люди приходят к нам, раскрывают всю структуру нескольких сделок, которые состояние рынка «А» приведут к состоянию рынка «Б», потому что понимают, что в этом случае с нами работать легче и мы можем принять правильное, обоснованное, взвешенное решение, вместо того чтобы тормозить эти процессы из-за отсутствия необходимой информации, по формальным признакам.
Если говорить о неудачах, то я бы хотел сказать не о конкретных примерах, а о тенденциях. О том, что все еще продолжаются попытки обмануть государственные органы и вступить во владение, управление, распоряжение теми или иными активами, нарушая порядок, который применяют антимонопольные органы.
Среди положительных тенденций можно отметить тот факт, что структура рынков стала прозрачнее, отношения в группах упорядоченнее, они выстраиваются, структурируются. Я не хочу сказать, что это происходит потому, что это мы такие хорошие. У крупных и крупнейших компаний это происходит прежде всего в силу привлечения дополнительных инвестиций, в силу придания их деятельности публичного характера при выходе на финансовые, фондовые рынки, когда действительно нужно предоставление достоверной информации о том, кто есть кто и что кому принадлежит, а не прятанье всех своих бизнесов между Багамскими и Сейшельскими островами.
Здесь есть нормальная позитивная тенденция.
Нас совершенно не устраивает ситуация, когда продавцом является кипрский рыбак, а покупателем – швейцарский пастух. На самом деле все же прекрасно понимают, что это не так. И мы сейчас просто не принимаем никаких решений по такого рода сделкам.
В этой связи за последний год действительно очень многие так называемые олигархи приходят, раскрывают структуры, посредством которых они контролируют те или иные куски российского бизнеса.
Если говорить об успешных, с нашей точки зрения, примерах не борьбы с олигархами, а выстраивания правильных процедур и правильных отношений с бизнесом, то достаточно привести пример сделки по приобретению компанией Alcoa части бизнеса «Русского алюминия». Долгое время мы очень внимательно изучали рынок, изучали то влияние, которое на состояние российского рынка оказывает Alcoa, изучали те возможные проблемы, которые могут возникнуть у потребителей продукции российских предприятий, смотрели и пытались понять, почему эта сделка носит не прямой характер, а осуществляется в несколько ходов. На изучение ушло более полугода. Но тем не менее, на мой взгляд, приняли правильное решение, согласовав сделку вместе с длинным пакетом поведенческих требований, которые были предусмотрены в предписании и обеспечили действенный защитный механизм. Участники сделки прекрасно понимают, что это тот случай, когда мы можем применить нормы, которые содержатся в нашем законе и которые позволяют нам обращаться в суд с иском о расторжении сделки, если не исполняется предписание.
И участники сделки на наши требования согласились. Причем эти предписания выдумывались не здесь, не в этом кабинете, а мы находились в постоянном общении со сторонами и вместе искали тот путь, который удовлетворил бы и государственные органы, и участников рынка.
– Испытывает ли ФАС давление со стороны властных структур и отдельных высокопоставленных чиновников, выступающих в защиту тех или иных компаний и бизнесменов?
– За то время, которое я здесь работаю и имею возможность принимать самостоятельные решения по тем или иным вопросам, я такого давления не испытывал.
Действительно, порой бывают достаточно жесткие споры, но это не давление, не использование административного ресурса. Это не требование, это диалог, в котором рождается решение, устраивающее все стороны.
– Ваш прогноз на ближайшую перспективу? Станет ли российская экономика менее олигопольной? Когда и за счет чего (благодаря чему) это произойдет?
– Я бы ответил на этот вопрос так. Станет ли российская экономика менее или более олигопольной, от государственных органов зависит не в очень большой степени, потому что здесь работают объективные законы рынка. Там, где существует экономия на масштабах производства, где существует оптимально необходимый для поддержания безубыточной работы предприятий размер, который составляет, например, треть объемов производства в этой отрасли, или вообще эти рынки являются естественномонопольными и там неэффективно наличие более чем одного субъекта, в этих секторах и в этих видах производства, безусловно, останется примерно та же структура, которая существует сейчас.
Это факт, и с этим ничего не сделаешь.
Другое дело если применять традиционный анализ структуры рынка, то это все старые отрасли, с традиционными продуктами, с достаточно низкой межотраслевой конкуренцией.
Если же говорить о новых рынках, таких как сфера телекоммуникаций, о рынках химической продукции, о рынках фармации, о рынках товаров народного потребления, то здесь жесткая конкуренция, причем не между российскими предприятиями, а между российскими предприятиями и зарубежными поставщиками на российский рынок. И дальше она скорее всего будет еще больше развиваться. Предпосылки для этого существуют.
– А что вы можете сказать о банковском, страховом секторах и рынке финансовых услуг?
– Если брать банковский рынок, то там процесс концентрации происходит, и уже давно. Количество банков в России уменьшается. Но именно за счет структур, которые ведут рискованную политику на рынке, структур, которые имеют «карманный» характер и которые полностью зависят от своих учредителей, от того узкого круга организаций, который они обслуживают. Банки, ориентированные на жизнь в условиях конкуренции, продолжают на рынке нормально существовать и расти. Банки, которые ориентированны на другие формы и способы извлечения доходов, – умирают.
На рынке страхования ситуация нас сейчас действительно беспокоит: здесь есть тенденции к монополизации. Они связаны прежде всего с функциями, которые выполняет на нем государство, с обязательными видами страхования – когда одни и те же компании по каким-то причинам, не всегда понятным, участвуют во всех видах обязательного страхования. Побеждают на конкурсах в разных регионах, либо там вообще конкурсы не проводятся, а назначается одна организация. И, кстати, за последнее время дела о нарушении антимонопольного законодательства в части безконкурсных процедур отбора финансовых организаций для занятия теми или иными видами обязательного страхования – достаточно частая практика и центрального аппарата, и территориальных управлений ФАС.
На товарных рынках, я думаю, это вряд ли возможно. Там, где рынок не должен существовать в условиях конкуренции, будет какая-то тенденция к монополизации.
Другое дело международная конкуренция. Например, консолидация господином Дерипаской активов, которые были у него в алюминиевой промышленности. Это ведь не объект конкуренции на российском рынке г. Дерипаски с г. Вексельбергом. Это объект международной конкуренции. Потому что рынок сырья общий, рынок поставок продукции тоже общий. Посмотрите на статистику. Значительную часть продукции эти, находящиеся в России предприятия, поставляют на зарубежный рынок. Такая же ситуация в химии, такая же ситуация в металлургии. То есть все эти компании – субъекты мирового рынка. И мы именно таким образом должны определять их границы, границы этого рынка, и позиционировать на этом рынке конкретных российских производителей.
Сейчас много разговоров идет о создании интегрированных структур в различных отраслях, о том, что нам не нужна конкуренция на внутреннем рынке, давайте, дескать, перенесем ее на рынки международные. В каких-то случаях эти разговоры оправданны. В каких-то – они, естественно, недопустимы, потому что неизбежно приведут к застою, загниванию, отсутствию технического прогресса и изыманию денег из кармана потребителей и государства.
– Расскажите поподробнее о тех касающихся слияний и поглощений законодательных инициативах, которые ФАС готовит и предлагает к принятию?
– Сейчас готов проект ФЗ «О защите конкуренции», который, в частности, содержит определенные изменения в части процессов слияния и поглощения. Этот проект официально внесен в правительство. Он согласован практически со всеми заинтересованными органами власти. И, кстати, по тем вопросам, которые касаются нашего контроля экономической концентрации, претензий к нему ни у кого из органов власти не возникало. У нас там осталось несколько несогласованных замечаний, но они касаются других вопросов, других полномочий и процедур.
Что предлагается в законе.
Первое: должны быть существенно повышены пороговые значения стоимости активов для того, чтобы сделки подлежали согласованию с федеральными антимонопольными органами.
Второе: мы не будем согласовывать мелкие сделки, когда субъект приобретает тем или иным способом небольшие пакеты акций.
Вводятся ступени.
Если мы говорим об АО, то это 25+1, 50+1, 75+1% акций. В промежутках между этими пороговыми значениями ФАС сделки согласовывать не будет. Это во многом упрощает задачи предпринимателям и снизит частоту их обращений к нам.
Еще одно важное нововведение – это изменения в Кодекс «Об административных правонарушениях», которые тоже практически готовы. Они предусматривают ужесточение санкций к нарушителям антимонопольного законодательства. В том числе и за нарушение тех процедур, которые осуществляются в ходе нашего контроля за экономической концентрацией, в ходе слияний и поглощений. Но что касается КОАПа, то сейчас я бы не стал подробно на этом останавливаться, потому что здесь пока еще есть определенные расхождения в позициях между различными органами власти.
– Какова сейчас политика ФАС в области выявления реальных владельцев офшоров?
Позитивные тенденции есть?
Политика такая же, как и была.
Пастухи и рыбаки нас не интересуют. Нас интересуют реальные владельцы компаний.
Количество офшоров остается прежним, потому что бизнес так организован, и переорганизовать его за одну секунду невозможно, да никто, в общем-то, и не собирается этого делать. Но информация о том, кто за этими офшорами стоит, в нашем распоряжении есть.
Бизнес становится более понятным, более прозрачным, и если эти офшорные схемы остаются, то ясно, кто за ними стоит.
Нас интересуют прежде всего те, кто стоит за сделками, касающимися крупных «кусков» собственности, сделками, когда у нас есть подозрение в том, что приобретатель уже действует на том рынке, на котором работает эмитент или подконтрольные ему организации. Когда речь идет о каких-то конгломератных слияниях, когда компания входит в новую отрасль, возможно, что нашего внимания даже не требуется. Но когда речь идет о «горизонталке», когда речь идет о слиянии принадлежащих разным собственникам групп активов, которые занимаются одним и тем же видом деятельности, то тогда мы, безусловно, имеем к этому отношение.
Предприниматели предоставляют нам необходимую информацию. Особенно это видно, когда происходит продажа государственной собственности. Вот был у нас тендер на «Магнитку». Все участники всё рассказали обо всех активах, которые они имеют в металлургии, и мы смогли понять, будет ли за счет того, что они приобретут пакет ММК, усиление концентрации на рынке или нет. Такая же ситуация сейчас с «Якутуглем». Все, что нужно, акционеры рассказали, потому что у них есть к этому делу вполне определенный экономический интерес.

* По данным материалов, подготовленных к заседанию коллегии ФАС: в 2004 году Федеральная антимонопольная служба (ФАС) выявила 9,2 тыс. нарушений антимонопольного законодательства – на 11% больше, чем в 2003 году.
Общее количество контрольно-надзорных мероприятий, проведенных ФАС, по отношению к 2003 году в прошедшем году увеличилось на 4,3% и составило 43,6 тыс. Всего за 2004 год было возбуждено 6,8 тыс. дел, что на 10,6% выше уровня 2003 года. Основное количество дел было связано с нарушениями Закона «О конкуренции».
За 2004 год было устранено 7,76 тыс. нарушений законодательства (в том числе 1,3 тыс. – монополистическая деятельность, 2,5 тыс. – антиконкурентные действия органов власти).
Доля исполненных предписаний и постановлений в минувшем году снизилась до 69% по сравнению с 80% в 2003 году. Доля устраненных нарушений антимонопольного законодательства также снизилась с 86% в 2003 году до 78%