Источник: www.ru-90.ru

 

 

1. Идеология реформы: направления и проблемы

 

Новое законодательство о местном самоуправлении, воплотившее в себе основные идеи муниципальной реформы, было принято 6 октября 2003 года. До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные финансы были урегулированы отдельным законодательным актом – Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Оставив прежним название основного нормативного документа в сфере местного самоуправления – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - новое законодательство (Федеральный Закон № 131-ФЗ от 06.10.2003) внесло радикальные изменения практически во все аспекты функционирования местной власти.

Основные направления преобразований сводились к следующим:

• на всей территории страны в качестве базовой вводилась двухуровневая модель местного самоуправления, обеспечивающая формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, предусматривалось создание городских округов – одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов;

• перечень вопросов местного значения достаточно существенно сокращался по сравнению с предыдущей редакцией Закона, все полномочия муниципальных образований разделялись между поселенческим и районным уровнем, при этом за муниципальными районами было закреплено решение как вопросов местного значения на межселенных территориях¹, так и исполнение многих ключевых функций на территории поселений (в частности, связанных с организацией образования и здравоохранения);

• вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

• обеспечивалось более развернутое регулирование и расширялись формы осуществления непосредственной демократии на местном уровне; более детально, по сравнению с предшествующей редакцией закона, была проработана нормативная база территориального общественного самоуправления;

• ужесточались законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности, предусматривалось наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы муниципального образования, а также местной администрации; как правило, запрещалось совмещение постов главы администрации и главы представительного органа, жестко регулировалась численность местных депутатов и т.п.;

• ограничивался перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

• за муниципальными образованиями на постоянной основе закреплялись доходные источники; принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам были детально урегулированы федеральным законодательством;

• вводилось более развернутое регулирование межмуниципального сотрудничества, направленное как на более активное использование данного инструмента в организации решения вопросов местного значения, так и на унификацию его форм.

Нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.

Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка сложившихся к началу 2000-х годов механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов.

Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере². Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач.

Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически – пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная – применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.

В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе – это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо – закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования.

Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля.

Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании.

Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий.

Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.

Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ.

Рассматривая дальнейшую судьбу муниципальной реформы, необходимо учитывать также, что реформа, имея четкую идеологическую базу, в то же время не позволяла найти адекватного ответа на те вызовы, которые встали перед территориальным развитием России в настоящий момент. Другими словами, идеология реформы вытекала в первую очередь из общетеоретических построений, а не требований времени.

Во-первых, в современных условиях центрами экономического роста являются в первую очередь города, их успешное развитие считается критически важной предпосылкой обеспечения конкурентоспособности любой страны. Поэтому создание оптимальных организационных и управленческих условий для развития и повышения конкурентоспособности крупных городов и городских агломераций должно находиться в центре любых преобразований в муниципальной сфере. По словам известного канадского специалиста по муниципальному управлению Эндрю Сэнктона, «…значительная доля озабоченности проблемами муниципального управления в Канаде на протяжении последнего десятилетия была вызвана осознанием того, что происходящее в наших городах гораздо более существенно для экономического процветания, чем происходящее в наших шахтах, на наших фермах и рыболовецких судах»³. В частности, сфера компетенции крупных городов должна быть достаточной для того, чтобы иметь существенные возможности влиять на собственное развитие и утвердить себя как привлекательное место для экономической деятельности и культурной жизни.

В то же время в России в центре муниципальной реформы находились вопросы организации самоуправления на сельских территориях. Проблематика городов, вопросы их конкурентоспособности вообще не играли существенной роли ни в обсуждении преобразований в сфере местного самоуправления, ни в дизайне проводимых реформ. В федеральном законодательстве не было осуществлено четкого разграничения между городами, которым должен быть предоставлен статус городских округов, и городами, которые могут быть городскими поселениями и включаться в состав муниципальных районов. В результате статус городского округа не получили такие крупные города, как Ангарск (245,5 тыс. чел.) Иркутской области, Гатчина (88,4 тыс. чел.) Ленинградской области и ряд других. При этом городской округ как тип муниципального образования, характерный для крупных городов, рассматривался фактически как сумма поселения и района, подходы к организации функционирования городской власти оказывались производными от управленческих механизмов, определенных в отношении сельских территорий, специфика городского социума во внимание не принималась.

Во-вторых, сложнейшим вызовом, стоящим перед пространственным развитием России, является динамичное изменение сложившейся системы расселения. Одним из основных факторов здесь выступает неравномерность экономического развития в условиях сокращающейся численности населения. В результате человеческий капитал концентрируется в первую очередь в «точках роста», особенно в мегаполисах, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг. Так, снижение численности населения происходит практически во всех малых городах и поселках городского типа, с 1989 по 2002 год число подобных городских населенных пунктов с численностью населения до 50 тыс. человек сократилось на 12%. В сельской местности катастрофическое обезлюживание сочетается с тенденцией к поляризации в системе расселения: растет доля как крупнейших, так и мельчайших сел, но при этом доля сел с населением более 5 тыс. человек крайне мала (менее 1% сельских населенных пунктов по результатам переписи 2002 г.)⁴.

Даже без учета этого фактора целесообразность введения унифицированных подходов к организации местного самоуправления на всей территории столь разнообразной страны, как Россия, вызывает серьезные сомнения. Но в условиях динамичных изменений в системе расселения, поляризации ситуации в различных муниципальных образованиях предусмотренная реформой единообразная территориальная организация, закрепление общего для всех муниципалитетов перечня вопросов местного значения и одинакового круга полномочий, а также единых механизмов финансирования создало в системе явно избыточное напряжение. С одной стороны, это толкало к минимизации функций муниципальных образований, снижению их роли в организации жизнедеятельности местного сообщества, так как даже самые слабые должны были справиться с поставленными задачами. Однако выяснилось, что это недостижимо, поскольку возможности многих территорий оказался недостаточными даже для решения того ограниченного круга вопросов, который был закреплен за ними законодательством. С другой стороны, это не позволяло раскрыть потенциал самоорганизации тех местных сообществ, которые были способны выполнять гораздо более широкие полномочия, стремились к более комплексному решению стоящих перед ними задач и были готовы брать ответственность за результаты своей деятельности.

Таким образом, уже на этапе принятия нового законодательства о местном самоуправлении было ясно, что в механизмы реформы заложены многочисленные нестыковки, проблемы, конфликты, что не могло не отразиться на процессе ее реализации. Об этом предупреждали многие эксперты по муниципальным вопросам. И этим прогнозам суждено было сбыться.

 

2. Драматичный процесс подготовки реформы

 

Новое законодательство о местном самоуправлении было принято, как отмечалось, осенью 2003 г. В то же время планировалось, что реформа в полном объеме начнет осуществляться с 1 января 2006 г⁵. До этого момента власти федерального и регионального уровня должны были создать правовые и организационные предпосылки планируемых преобразований, обеспечить формирование новой территориальной структуры. Кроме того, необходимо было провести муниципальные выборы и принять новые уставы в соответствии с изменившимся федеральным регулированием. Порядок действий в рамках этого периода был определен специальной главой Федерального закона № 131-ФЗ под названием «Переходные положения».

Однако на практике подготовка к внедрению муниципальной реформы протекала гораздо более драматично. В ходе ее осуществления выяснилось, что регионы не желают и не способны реализовать новое законодательство в том виде и в те сроки, которые были предусмотрены изначально. Весь период до 1 января 2006 г. можно разделить на три этапа.

1. Эволюционный этап, в рамках которого подготовка к внедрению муниципальной реформы в целом осуществлялась в соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении. Этот этап продолжался с момента принятия нового законодательства до июня 2005 г.

2. Этап кризиса муниципальной реформы, когда группа депутатов Государственной Думы, отражая в первую очередь интересы региональных властей, внесла поправку (т.н. «поправку Гришанкова»), предусматривающую откладывание сроков проведения реформы. С июня по сентябрь 2005 г. продолжался период борьбы за судьбу реформы между политическими сторонниками и политическими противниками данной поправки. Поправка была принята Государственной Думой 21 сентября 2005 г. в несколько смягченном по сравнению с исходным варианте, однако по сути это означало победу стратегии откладывания реформ.

3. Этап регионализации и компромиссов. В этот период на федеральном уровне принимались решения, существенно смягчающие идеологическую жесткость Закона 131-ФЗ и вносящие значительную неопределенность в механизмы его реализации, а региональные власти, которым были предоставлены широкие полномочия по регулированию темпов и направлений реформирования местного самоуправления, определяли собственную стратегию внедрения муниципальной реформы в рамках тех новых полномочий, которые были даны им «поправкой Гришанкова» (Федеральным Законом 129-ФЗ от 12 октября 2005 г.).

 

Эволюционный этап подготовки реформы. Глава «Переходные положения» Федерального закона 131-ФЗ достаточно детально определяла процесс подготовки к внедрению муниципальной реформы. В 2004 г. на федеральном уровне должны были быть в целом сформированы нормативно-правовые рамки реализации комплекса реформ, предусмотренных новым законодательством о местном самоуправлении. На региональном уровне основная задача состояла в реформировании территориальной организации, которая должна была привести территориальную структуру муниципальных образований в соответствие с новыми требованиями. Для этого необходимо было установить границы муниципальных образований и определить их статус. Остальные вопросы подготовки к реализации муниципальной реформы необходимо было решить в 2005 г. В частности, в этот период планировалось:

• привести уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с новым федеральным законодательством (до 1 июля 2005 г.);

• определить структуру органов местного самоуправления и провести муниципальные выборы во вновь образованных муниципальных образованиях (до 1 ноября 2005 г.);

• полностью осуществить процессы безвозмездной передачи объектов собственности от муниципальных образований в региональную и федеральную собственность и из собственности Федерации и субъектов Федерации – муниципальным образованиям.

Данная программа в рамках эволюционного этапа в целом выполнялась, хотя и не всегда в изначально установленные сроки. На федеральном уровне был принят ряд нормативно-правовых актов, создающих основы для реализации муниципальной реформы. Особую роль среди них сыграло принятие в августе 2004 г. Федерального закона №122-ФЗ⁶, вносившего изменения в более чем 150 законодательных актов Российской Федерации для приведения их в соответствие с новым разграничением полномочий между уровнями власти. Также в 2004 г. были внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, позволяющие формировать финансовые основы местного самоуправления в соответствии с концепцией муниципальной реформы. Единственное положение Федерального закона 131-ФЗ в части федерального нормативно-правового регулирования, которое не было реализовано и в 2007 г. вообще было исключено из текста закона, касалось перераспределения собственности между различными уровнями власти.

На региональном уровне сложности с преобразованием территориальной организации местного самоуправления заставили перенести сроки завершения этого процесса на 1 марта 2005 г. и внести ряд поправок в федеральное законодательство. Это позволило в большинстве регионов в целом завершить преобразования в предусмотренные сроки и в установленных законодательством рамках. Определение границ и статуса муниципальных образований было осуществлено во всех субъектах Федерации, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия. По информации ЦИК, было создано примерно 12 тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. - сельских поселений (данные на май 2005 г.). Границы и статус 50 муниципалитетов были установлены Министерством регионального развития РФ в соответствии с полномочием по утверждению границ муниципальных образований в случае, если региональные власти не осуществили данный процесс в установленные федеральным законодательством сроки. Однако в ряде регионов и в дальнейшем продолжались корректировки территориальной структуры, которые осуществлялись, в частности, под воздействием судебных решений. Судебные процессы по вопросам территориальной организации местного самоуправления проходили во Владимирской, Калининградской, Ярославской, Сахалинской и ряде других областей.

Активно осуществлялся также процесс формирования органов местного самоуправления во вновь созданных поселениях. В первой половине 2005 г. муниципальные выборы были проведены в 26 субъектах Федерации, а в большинстве остальных они были назначены на сентябрь – октябрь того же года. Существенно более медленно, отставая от запланированных в переходных положениях Федерального Закона № 131-ФЗ темпов, шел процесс перераспределения собственности между уровнями власти.

Оценивая в целом ход подготовки муниципальной реформы на региональном уровне, можно констатировать, что к лету 2005 г. подавляющее большинство регионов активно осуществляло подготовительные мероприятия к внедрению Федерального Закона 131-ФЗ, в целом ориентируясь на график, установленный переходными положениями закона. С формальной точки зрения процесс шел достаточно успешно, хотя и сопровождался многочисленными конфликтами. Принципиальную возможность реализации закрепленной в законодательстве модели муниципальной реформы продемонстрировали и регионы, которые в экспериментальном порядке внедряли многие механизмы, предусмотренные Федеральным Законом 131-ФЗ, с 1 января 2005 г. – Новосибирская область и Ставропольский край. В то же время в ходе проведения реформы стали накапливаться проблемы и трудности объективного и субъективного порядка, которые вызывали сомнения в возможности полномасштабной реализации Федерального Закона 131-ФЗ начиная с 2006 г.

 

Кризис муниципальной реформы. Вопрос о судьбе муниципальной реформы встал с внесением в Государственную Думу в начале июня 2005 г. т.н. «поправки Гришанкова», к которой затем присоединилась группа из 23 депутатов от фракции Единая Россия. Данная поправка предусматривала откладывание реформы до 1 января 2009 г. Основная аргументация ее сторонников сводилась к тому, что в процессе подготовки к реализации муниципальной реформы выявились трудности, которые невозможно преодолеть в короткие сроки. При этом приводились следующие основные аргументы.

• Недостаточность правового обеспечения реформы. Основные претензии здесь были связаны с тем, что в предусмотренные переходными положениями Федерального Закона 131-ФЗ сроки Правительство РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.

• Неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение муниципальными образованиями вопросов местного значения. Сторонники откладывания реформ апеллировали к незначительной доле собственных – налоговых и неналоговых – доходов большинства муниципальных образований в результате проведения реформы.

• Дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях.

• Риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ. Так, с 2006 г. осуществлялось изменение подхода к оценке налоговой базы по земельному налогу, финансовые последствия которого для местных бюджетов с трудом поддавались точному прогнозированию. Перераспределение полномочий в сфере жилищного и коммунального хозяйства совпало с периодом активного проведения реформ в данной сфере.

• Неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом 131-ФЗ. В частности, обращалось внимание на отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.

При этом основные проблемы в реализации муниципальной реформы объяснялись неподготовленностью ряда предпосылок реформы, а также ошибками в решении некоторых достаточно важных, хотя и частных вопросов проведения преобразований. Действительно, в определенной мере названные выше трудности, в первую очередь связанные с незавершенностью либо одновременностью осуществления реформ в различных сферах, могли быть полностью либо частично преодолены с течением времени. Однако наиболее сложные из выявленных проблем связаны с теми внутренними пороками концепции реформы, которые были рассмотрены выше. И было совершенно не очевидно, что при откладывании реформы эти проблемы станут смягчаться, а не обостряться.

Так, не очевидно, что жесткие финансовые и кадровые ограничения, выявившиеся во многих поселениях, являются кратковременной и преходящей проблемой. Вполне возможно, что они отражали нежизнеспособность попыток распространения двухуровневой модели местного самоуправления на всю территорию страны, что являлось одним из базовых элементов концепции муниципальной реформы. Причем в связи с изменениями в системе расселения с течением времени проблема может обостряться даже в условиях усиления работы по обучению муниципальных служащих. Также затягивание с полномасштабным внедрением реформы не решало вопросов, связанных с противоречивостью подходов к регулированию механизмов финансирования муниципальных образований, с одной стороны, и территориальных основ и компетенции органов местного самоуправления, с другой стороны, о которых говорилось выше.

В то же время откладывание муниципальной реформы неизбежно сопровождалось серьезными отрицательными последствиями с точки зрения перспектив развития местного самоуправления в России. Создание многочисленных приближенных к населению органов местного самоуправления, которые предлагалось на достаточно длительный срок лишить каких либо серьезных инструментов решения проблем местных жителей, могло привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления; подорвать доверие к федеральным преобразованиям в данной сфере; сделать непопулярной работу в местных органах власти; не позволить мобилизовать резервы повышения качества жизни, связанные с самоорганизацией населения и ориентацией местной власти на его приоритеты; ослабить потенциал развития, особенно в сельской местности.

При этом нельзя полностью «возложить ответственность» за откладывание муниципальной реформы на объективные факторы, будь то относительно кратковременные проблемы переходного периода либо существенные концептуальные пороки реформы как таковой. Значительную роль в инициировании данного решения, очевидно, сыграли политические интересы региональных элит. В период принятия Федерального Закона №131-ФЗ в условиях существенного политического давления федерального центра региональные элиты не высказывались открыто против нового муниципального законодательства. Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам, поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собственности, а также появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых необходимо учитывать при проведении региональной политики. Особенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений должны были отойти достаточно ценные ресурсы – в частности, дорогая земля. Тем самым за стремлением к торможению реформы просматривались не только технические трудности, но и политические интересы.

Несмотря на достаточно активное противодействие части экспертного сообщества, ряда депутатов, а также неоднозначную позицию Администрации Президента РФ по данному вопросу, поправка в несколько смягченном виде была принята Государственной Думой 21 сентября 2005 г. сразу во втором и третьем чтении⁷.

 

Этап регионализации и компромиссов. Изменения, внесенные в Федеральный Закон 131-ФЗ, предусматривали установление переходного периода до 1 января 2009 г. В то же время положения Закона 131-ФЗ в части, не касающейся полномочий и бюджетов вновь созданных поселений, должны были применяться с 1 января 2006 г. Что касается вновь созданных поселений, то порядок решения ими вопросов местного значения на протяжении переходного периода должен был ежегодно определяться законами субъекта Федерации. Это означало, что вопросы местного значения вновь созданных городских и сельских поселений частично или полностью могли передаваться муниципальным районам. Допускалось также зачисление доходных источников, закрепленных за поселениями (включая местные налоги – земельный налог и налог на имущество физических лиц) в районный бюджет. В таком случае доходы и расходы поселений могли входить в состав бюджета муниципального района, т.е. финансирование поселений могло осуществляться по смете.

Кроме того, существенные поправки были внесены в регулирование механизмов финансового выравнивания. Изначально предполагалось, что дотации как муниципальным районам и городским округам, так и поселениям должны выделяться в первую очередь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Лишь на протяжении некоторого времени ограниченная и все более снижающаяся доля дотаций могла использоваться для финансирования разницы между фактическими либо прогнозируемыми доходами и расходами. В соответствии с принятыми поправками, применительно к поселениям вся сумма дотаций в течение переходного периода могла распределяться с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Применительно к муниципальным районам и городским округам, где доля подобных дотаций должна была снизиться с 40% в 2006 г. до 20% в 2008 г., также была установлена новая шкала: с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов в 2006 г. могло распределяться 100% дотаций из регионального фонда финансовой поддержки, в 2007 г. – 80%, в 2008 г. – 50%.

Содержавшееся в Федеральном Законе №131-ФЗ требование о безвозмездной передаче собственности вслед за перераспределением полномочий сохранялось, однако сроки были продлены до 1 января 2008 г. В течение переходного периода до регистрации права собственности на данное имущество органам власти, которым, в соответствии с законодательством, должно быть передано данное имущество, было предоставлено право его безвозмездного использования для исполнения своих полномочий.

В переходные положения Закона 131-ФЗ были включены и некоторые другие, не столь принципиальные изменения. Так, было снято требование о времени проведения на региональном уровне съездов муниципальных образований с целью создания советов муниципальных образований, а также продлены сроки описания и утверждения границ муниципальных образований в соответствии с градостроительным и земельным законодательством.

После принятия поправок в законодательство о местном самоуправлении у региональных властей появился достаточно широкий набор возможных политик в отношении вновь созданных муниципальных образований. Можно выделить несколько базовых моделей, по-разному решающих вопросы полномочий и финансирования этих образований:

1. вновь образованные поселения выполняют весь перечень вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным Законом №131-ФЗ, формируют и исполняют местные бюджеты;

2. часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, однако при этом поселения имеют собственные бюджеты;

3. часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете;

4. практически все вопросы местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете;

5. внутри одного региона применяются различные подходы для разных групп вновь созданных поселений.

Различия возможны были и в определении перечня доходных источников, закрепляемых за вновь созданными поселениями в том случае, если они имеют собственные бюджеты.

Тем самым на региональном уровне появлялась возможность на протяжении переходного периода существенно дифференцировать политику в отношении сроков и направлений реализации муниципальной реформы по отношению к вновь созданным поселениям. Кроме того, вариативность возникала и по отношению к реформированию системы межбюджетных отношений, что затрагивало уже не только вновь созданные, но и все остальные муниципальные образования. Можно было как ориентироваться на внедрение предусмотренных концепцией муниципальной реформы технологий финансового выравнивания, так и сохранять практически в неизменном виде финансирование разницы между доходами и расходами местных бюджетов.

Что касается федерального уровня, то дискуссии о проблемах и трудностях, связанных с реализацией муниципальной реформы, о неготовности регионов к проведению столь глубоких преобразований создали благоприятный климат для активизации ревизии идеологии реформы, начавшейся еще в докризисный период. Можно констатировать, что с этого момента потребности практики и интересы участвующих в реформе сторон получили явный приоритет над сохранением внутренней логики модели реформирования.

 

3. Переходный период: как шла муниципальная реформа

 

Развитие федерального и регионального законодательства, подходы к решению основных проблем, выявившихся в ходе преобразований на протяжении переходного периода муниципальной реформы, дают достаточно полную картину как ревизии идеологии реформы, так и дифференциации политики регионов в отношении темпов и направлений реформирования муниципальной сферы.

 

Эволюция федерального законодательства. За время подготовки и реализации муниципальной реформы было принято 37 нормативно-правовых актов, вносивших поправки в законодательство о местном самоуправлении. Причем изменения стали осуществляться буквально с первых дней практических действий по внедрению реформы. Это создавало обстановку нестабильности и непредсказуемости в деятельности местных органов власти. Тем более что по сложившейся недоброй традиции основные изменения в компетенцию органов местного самоуправления ежегодно вносились в самом конце года, в последних числах декабря (Федеральный закон № 199-ФЗ от 29.12.2004; Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.2005; Федеральный закон № 258-ФЗ от 29.12.2006).

Однако на протяжении эволюционного этапа эти изменения были направлены в первую очередь (хотя не исключительно) на уточнение, раскрытие, конкретизацию отдельных положений законодательства о местном самоуправлении. После кризиса муниципальной реформы положение существенно изменилось. Новые поправки поддерживали развитие ситуации в двух основных направлениях. Во-первых, активизировался достаточно хаотичный процесс смягчения концептуальных ограничений и адаптации реформы к потребностям практики, во многом за счет размывания ее исходной идеологии. Во-вторых, эволюция законодательства отражала тенденцию к централизации властных полномочий и ресурсов, усилению соподчиненного положения местного самоуправления в системе публичной власти.

Эрозия концептуальных основ муниципальной реформы выразилась в первую очередь в расширении перечня вопросов местного значения, относимых к компетенции органов местного самоуправления, без изменения доходных источников; резком усилении дублирования вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в таких сферах, как культура, спорт, молодежная политика, поддержка сельского хозяйства; а также в размывании границ между вопросами местного значения и переданными государственными полномочиями. В результате был подорван как принцип четкого разграничения полномочий между различными уровнями власти, так и принцип движения финансов за полномочиями.

Внесенными в законодательство изменениями была закреплена достаточно сложная, противоречивая и не отличающаяся внутренней логикой трактовка сферы компетенции органов местного самоуправления⁸, которая включала:

1. решение вопросов местного значения (перечень которых постоянно изменялся, а пересечения между районным и поселенческим уровнем возрастали);

2. исполнение переданных государственных полномочий;

3. участие в осуществлении иных, не переданных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами;

4. решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По сравнению с изначальным вариантом регулирования данного вопроса местным органам власти было предоставлено право участия в осуществлении не переданных государственных полномочий. Это разрушало общую логику системы разграничения полномочий, в рамках которой решение вопросов местного значения должно было регулироваться муниципальными правовыми актами и финансироваться за счет собственных доходов местных бюджетов, а государственные полномочия – передаваться законами и финансироваться за счет субвенций. Кроме того, применительно к каждому типу муниципальных образований был закреплен перечень вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения, но могут решаться органами местного самоуправления. Так, местным властям было дано право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также право на создание музеев.

В этих условиях изменение компетенции органов местного самоуправления осуществлялось как в результате изменения перечня вопросов местного значения, так и за счет предоставления им дополнительных прав. Так, большое позитивное значение имело признание права органов местного самоуправления поселений на совершение нотариальных действий в случае отсутствия в поселении нотариуса.

Тенденция к централизации и встраиванию органов местного самоуправления в систему государственной власти, как уже указывалось выше, нашла отражение уже в исходном тексте Федерального закона № 131-ФЗ. В рамках эволюционного этапа подготовки муниципальной реформы было усилено воздействие региональных властей на формирование органов местного самоуправления. Применительно ко вновь образованным муниципалитетам регионы получили право устанавливать своим законом порядок избрания глав муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления (если данные вопросы не были решены на местном референдуме). Другими словами, на региональном уровне можно было определять, будет ли глава муниципального образования избираться на всеобщих выборах, руководить местной администрацией и оказывать реальное воздействие на управление муниципальным образованием либо он будет избран из состава представительного органа, работать на непостоянной основе и играть чисто декоративную роль, тогда как реально управление сосредоточится в руках наемного менеджера (скорее всего – ставленника региональной власти в случае муниципальных районов и городских округов и районной власти – в случае поселений). Применительно к муниципальным районам и поселениям данный вопрос был урегулирован законодательно: при найме главы администрации по контракту доля членов конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, могла быть увеличена с трети, как это было закреплено в исходном тексте закона, до половины. Применительно к поселениям подобных положений в законодательстве предусмотрено не было. Однако в некоторых регионах (например, в Тюменской области) подобные новации были введены с использованием иных механизмов, инициированных с регионального уровня⁹ и не нашли противодействия со стороны федеральных органов власти.

Тенденция к централизации ресурсов коснулась в первую очередь распоряжения землей. По этому вопросу 17 апреля 2006 был принят Федеральный закон № 53-ФЗ¹⁰ - один из наиболее негативно оцениваемых нормативно-правовых актов в рамках муниципальной реформы.

Во-первых, данный закон позволил муниципальным районам играть более существенную роль в организации земельных отношений, установив, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется не поселениями, а муниципальными районами. Вслед за этим были изменены нормативы распределения доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Если ранее эти доходы полностью зачислялись в бюджеты поселений и городских округов, то теперь они стали делиться в равных пропорциях между поселениями и муниципальными районами, а норматив отчислений соответствующих доходных источников в бюджеты городских округов был снижен до 80%. Тем самым расширение вопросов местного значения, относимых к компетенции органов местного самоуправления поселений и городских округов, сопровождалось централизацией закрепленных за ними доходных источников.

Во-вторых, субъектам Федерации было дано право распоряжения землей в региональных столицах. Это решение привело к достаточно серьезным проблемам в текущем функционировании муниципальных образований, когда, например, город не имеет возможности оперативно удовлетворить дополнительный спрос населения на муниципальные услуги, поскольку возникают сложности с выделением земельных участков для строительства новых бюджетных учреждений. Однако гораздо более важными представляются негативные стратегические последствия подобного подхода. Города, являющиеся в мировой и российской практике центрами экономического роста и инноваций, оказались лишенными возможности распоряжаться важнейшим ресурсом, составляющим основу их развития и конкурентоспособности.

К механизмам обеспечения иерархической соподчиненности органов местного самоуправления вышестоящим уровням власти можно отнести и формирование сквозной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Для регионального уровня подобная оценка была введена Указом Президента РФ № 825 от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». При этом показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации были установлены как применительно к региональным, так и к муниципальным полномочиям. Возможность распространения системы оценки на муниципальный уровень предусматривалась поправками в Федеральный Закон № 131-ФЗ, принятыми 18 октября 2007 г. (Федеральный закон № 230-ФЗ). Конкретные механизмы в данной сфере были определены в Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

По аналогии с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в данном указе был определен перечень показателей, включающий финансовые показатели, показатели результативности, а также показатели продвижения институциональных реформ. Необходимо отметить, что данный перечень показателей оценки достаточно четко вписывается в объем полномочий органов местного самоуправления, что является несомненным достоинством данного документа. Однако применительно к рассматриваемой теме важно, что документ фактически предусматривает установление подотчетности органов местного самоуправления органам власти субъекта Федерации. Главы местных администраций муниципальных районов и городских округов должны представлять доклады, содержащие отчетные и планируемые значения показателей оценки эффективности, на региональный уровень. При этом субъектам Федерации рекомендовано разработать дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также выделять гранты муниципальным образованиям в целях содействия достижению либо поощрения достижения наилучших значений показателей. Очевидно, что на практике подобный подход создает условия для усиления административного вмешательства в решение вопросов местного значения с регионального уровня, укрепления политической и экономической зависимости органов местного самоуправления от региональных властей.

Оценивая тенденцию к включению органов местного самоуправления в вертикаль власти, необходимо также учитывать, что некоторые предлагавшиеся в данной сфере изменения шли много дальше того, что было реально принято на законодательном уровне. Так, один из предлагавшихся законопроектов предусматривал возможность временного осуществления субъектами Федерации до 10 ключевых вопросов местного значения в региональных столицах. Причем сроки временного изъятия полномочий у органов местного самоуправления и конкретные основания для подобных действий предлагалось устанавливать в региональном законодательстве. Другое предложение предполагало распространение на региональные столицы в несколько модифицированной форме регулирования, введенного Федеральным законом № 131-ФЗ для городов федерального значения. Предлагалось дать региональной власти возможность выбора того, каким образом – на общегородском уровне либо на уровне внутригородских муниципальных образований – будет организовано местное самоуправление в региональной столице. Но в любом случае определение сферы компетенции, а также подходов к решению территориальных, финансовых, имущественных и прочих вопросов деятельности органов местного самоуправления должно было оставаться на усмотрение региона.

Предложенные поправки, направленные на резкое изменение баланса властных полномочий в пользу субъектов Федерации и фактическое ограничение обеспечения федеральных гарантий прав местного самоуправления в региональных столицах, вызвали бурную реакцию муниципального и экспертного сообщества. Внутри страны законопроект нашел поддержку даже не у всех субъектов Федерации¹¹. Негативные отклики были получены и от международных организаций. В результате рассмотрение данных инициатив в Государственной Думе было прекращено.

Среди поправок в федеральное законодательство о местном самоуправлении, обсуждавшихся в 2008 г., рассматривалась возможность предоставления высшему должностному лицу субъекта Федерации права инициировать процедуру отзыва главы муниципального образования. Однако, судя по всему, и эта поправка в столь одиозном виде не будет внесена на рассмотрение Государственной Думы.

Если оценивать в целом эволюцию федерального законодательства в переходный период муниципальной реформы, можно констатировать, что в тех случаях, когда федеральным законодательством оказывались не урегулированы либо неадекватно урегулированы вопросы практического функционирования муниципальных образований, которые не затрагивали политические интересы вышестоящих уровней власти, это рано или поздно приводило к корректировке федерального законодательства вне зависимости от того, соответствовали ли вносимые изменения идеологии и концепции реформы. В то же время политические факторы, связанные с распределением властных полномочий, ресурсов и регулятивных функций, имели безусловный приоритет перед вопросами обеспечения благоприятных условий развития на местах. Это хорошо видно на примере ограничения полномочий региональных столиц, возможности комплексного развития которых были явно принесены в жертву интересам централизации власти и распоряжения ресурсами на региональном уровне.

 

Регулирование внедрения муниципальной реформы на региональном уровне. Хотя федеральное законодательство создавало все больше и больше возможностей для искажения принципов муниципальной реформы, степень использования этих возможностей во многом определялась на региональном уровне. Именно власти субъектов Федерации принимали решение о том, централизовывать либо не централизовывать на региональном уровне распоряжение землей в областной столице, причем далеко не всегда по этому вопросу находился консенсус между губернатором и законодательным органом. На региональном уровне выбирались подходы к организации межбюджетных отношений, позволяющие создавать стимулы либо к наращиванию доходов и оптимизации расходов муниципальных образований, либо к раздуванию бюджетной сети; обеспечивать либо финансовую самостоятельность поселений, либо их подчиненность муниципальным районам.

Однако формально темпы реализации муниципальной реформы определялись тем, каким образом в субъекте Федерации осуществлялось разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и вновь созданными поселениями, и как было организовано финансирование деятельности последних. Ежегодно в рамках переходного периода в отношении вновь образованных поселений законами субъекта Федерации могли регулироваться следующие параметры:

• распределение вопросов местного значения поселений, установленных федеральным законодательством, между муниципальными районами и вновь образованными поселениями;

• выбор сметного либо бюджетного принципа финансирования вновь образованных поселений;

• в случае бюджетного финансирования - распределение доходных источников, закрепленных федеральным законодательством за поселенческими бюджетами, между бюджетами муниципальных районов и вновь созданных поселений.

Соответственно, ежегодно в течение переходного периода субъекты Федерации, на территории которых были созданы новые поселения, могли выбирать из двух возможных альтернатив: либо пойти по пути полного внедрения муниципальной реформы, т.е. передать вновь образованным поселениям решение всех вопросов местного значения и все доходные источники, предусмотренные федеральным законодательством; либо внедрять реформу частично, ограничивая самостоятельность вновь созданных поселений в том или ином направлении. Субъекты Федерации, на территории которых не было вновь созданных поселений, должны были внедрять муниципальную реформу в полном объеме в части распределения вопросов местного значения и доходных источников между муниципальными районами и поселениями с 1 января 2006 г.

Мониторинг осуществления муниципальной реформы проводился как федеральными ведомствами, в частности, Министерством регионального развития РФ, Министерством финансов РФ, так и негосударственными организациями. Так, подобный мониторинг все годы реализации реформы осуществлялся Лабораторией проблем муниципального развития Института экономики переходного периода под руководством автора настоящей работы¹². При этом федеральный мониторинг в первую очередь сосредоточился на динамике регионов, полностью внедривших муниципальную реформу. Однако более детальный анализ ситуации позволил выделить несколько групп субъектов Федерации, реализующих различные стратегии в данной сфере:

• регионы, в которых, в соответствии с региональным законодательством, муниципальная реформа реализуется в полном объеме;

• регионы, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами;

• регионы, установившие разные темпы реализации муниципальной реформы для различных групп вновь созданных поселений;

• регионы, фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы и передавшие все вопросы местного значения и доходные источники вновь созданных поселений муниципальным районам.

Анализ изменения регионального законодательства по вопросам реализации муниципальной реформы позволяет сделать вывод, что в целом в данной сфере господствуют позитивные тенденции, отражающие все более полное осуществление муниципальной реформы на территории страны. Можно выделить несколько процессов, характеризующих политику региональных властей по реализации преобразований в муниципальной сфере.

Так, на протяжении переходного периода из года в год расширялся перечень субъектов Федерации, декларирующих полное внедрение муниципальной реформы; доля подобных регионов увеличилась с несколько более 50% в 2006 г. до почти 80% - в 2008 г. В то же время с 2008 г. все регионы в той или иной мере приступили к реализации муниципальной реформы, последней в этот процесс втянулась Сахалинская область.

Активизировалось внедрение предусмотренных реформой механизмов и в других группах регионов. В частности, в регионах, не полностью внедривших муниципальную реформу, происходило увеличение числа вопросов местного значения, решаемых вновь образованными поселениями. В среднем по регионам данной группы поселения решали в 2006 г. – 14,9, в 2007 г. – 19,1, в 2008 г. – 21,1 вопрос местного значения. Что касается субъектов Федерации, установивших разные темпы реализации реформы для различных групп муниципальных образований, то в них расширялась практика выделения отдельных территорий, на которых муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедрялась в полном объеме. В 2007 г. такие экспериментальные площадки были опробованы в Кемеровской, Тверской и Саратовской областях, а также в Ханты-Мансийском автономном округе¹³. В 2008 по тому же пути пошли Московская, Рязанская и Сахалинская области¹⁴.

Постепенно расширяется использование механизма бюджетного финансирования вновь созданных поселений. Если в 2006 г. практически в трети регионов вновь образованные поселения полностью либо частично финансировались по смете, то в 2008 г. доля подобных регионов снизилась примерно до 15%. Причем сметный принцип в качестве единственно используемого остался лишь менее чем в 4% регионов, в остальных случаях часть вновь созданных поселений имеет местные бюджеты. В первую очередь такая ситуация характерна для регионов, в пилотном порядке внедряющих муниципальную реформу в полном объеме на отдельных территориях.

В то же время анализ показывает, что масштабы расширения полномочий муниципальных образований не во всех случаях коррелируют с изменением принципов их финансирования. Ярким примером в этом отношении является Республика Коми, где поселениям в 2007 г. передано решение практически всех вопросов местного значения, в то же время сохранено их сметное финансирование. Очевидно, что отсутствие у поселений налогово-бюджетных полномочий ставит под вопрос реальность расширения их самостоятельности в других сферах.

При этом необходимо учитывать, что наличие бюджетов у вновь образованных поселений в субъектах Федерации, не полностью внедривших муниципальную реформу, не означает, что за ними закрепляются все предусмотренные законодательством доходные источники. Анализ показал, что регионы в данной сфере придерживались различных подходов, но в большинстве своем проводили достаточно осторожную политику. В первый год муниципальной реформы часть субъектов Федерации вообще не передала вновь образованным поселениям налоговых доходов, ограничившись неналоговыми доходами и межбюджетными трансфертами (Тверская и Самарская области, Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Хакассия) либо только межбюджетными трансфертами (Республика Башкортостан).

В дальнейшем налоговые доходы также стали постепенно включаться в поселенческие бюджеты. Так, например, в Тверской области в 2007 г. в бюджеты поселений стала зачисляться часть предусмотренных Бюджетным кодексом РФ налоговых доходов: налог на доходы физических лиц по нормативу 5 процентов и земельный налог по нормативу 50 процентов. С 1 января 2008 г. налоговые и неналоговые доходы подлежат зачислению в бюджеты поселений по нормативам, установленным федеральным бюджетным законодательством.

Тенденция к расширению доходных источников бюджетов вновь образованных поселений характерна и для других регионов. Тем не менее, даже в 2008 г. более половины регионов, не внедривших муниципальную реформу в полном объеме, но полностью либо частично использующих бюджетный принцип финансирования, зачисляет в бюджеты вновь созданных поселений не все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходные источники.

Общая характеристика реализации муниципальной реформы в российских регионах в течение переходного периода представлена в Таблице 1.

 

Таблица 1.

Реализация муниципальной реформы в рамках переходного периода

 

Доля субъектов Федерации (%):	2006	2007	2008
полностью внедривших муниципальную реформу*	54,2	66,3	78,3
использующих бюджетный принцип финансирования всех поселений (части поселений)	67,5 (2,4)	77,1 (6,0)	85,5 (10,8)
зачисляющих все предусмотренные БК РФ доходные источники в бюджеты всех поселений (части поселений)	56,3 (0)	71,1 (2,4)	81,9 (4,8)

Данные Министерства регионального развития РФ, расчеты автора (совместно с Н. Мироновой)

*Число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, определяется по данным ИЭПП, которые несколько отличаются от официальной информации Минрегиона РФ. Об основных методологических отличиях см.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году…, с. 26-29.

 

В то же время возникает проблема соотнесения деклараций о полномасштабном внедрении реформы и реального содержания происходящих изменений. Для решения этой проблемы недостаточно анализа нормативно-правовой базы. Необходимо более детально рассмотреть, каким образом в субъектах Федерации на практике осуществляются преобразования в таких ключевых с точки зрения организации местного самоуправления сферах, как территориальная структура, разграничение полномочий, организация муниципальной власти, межбюджетные отношения и т.п.

 

Реформирование территориальной организации местного самоуправления. По данным Министерства регионального развития РФ, на 1 октября 2005 г. в Российской Федерации были установлены границы и определен статус 24510 муниципальных образований, в том числе 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20109 сельских и 1826 городских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований¹⁵. Таким образом, в результате реформы число муниципальных образований в целом по стране возросло почти в 2 раза: с 12, 6 тыс. до 24,5 тыс. При этом в 11 регионах в результате проведения реформы число муниципальных образований незначительно уменьшилось, в 17 регионах – осталось на дореформенном уровне или выросло несущественно (меньше чем на 10%), в 29 регионах рост числа муниципальных образований составил от 3 до 10 раз, и в 18 регионах - более чем в 10 раз. Незначительный рост числа муниципальных образований был в первую очередь характерен для тех регионов, в которых до реформы существовала поселенческая либо двухуровневая модель, т.е. функционировали муниципальные образования поселенческого уровня.

Однако реформирование территориальной организации местного самоуправления в регионах отличалось не только количественными характеристиками, но и особенностями проводимой политики¹⁶. Различия касались в основном двух вопросов: подходов к формированию муниципалитетов поселенческого уровня в тех регионах, где они отсутствовали в дореформенный период, и политики наделения городов статусом городского округа.

В отношении создания поселений субъекты Федерации использовали два основных подхода. Для понимания их отличий необходимо принимать во внимание, что даже в тех регионах, где до реформы не было муниципальных образований поселенческого уровня, существовали так называемые субмуниципальные структуры – сельсоветы, сельские округа, волости – являвшиеся элементами административно-территориального устройства субъекта Федерации. Они не имели выборной власти (сельские администрации являлись территориальными подразделениями администраций районов) и собственного имущества, финансировались по смете, однако по факту выступали центрами организации местной жизни. В то же время при их формировании, естественно, не учитывались требования к функционированию самостоятельных муниципальных образований: наличие экономической базы, необходимой инфраструктуры, кадровый потенциал и т.п. В итоге, перед субъектами Федерации возникла дилемма: ориентироваться ли при образовании поселений на существовавшие в дореформенный период субмуниципальные структуры, сохранив сложившуюся систему организации местной жизни, либо на создание наиболее благоприятных условий для решения предусмотренных законодательством вопросов местного значения, т.е. на финансово-экономический потенциал территорий, их обеспеченность транспортной и социальной инфраструктурой. В последнем случае формирование муниципальных образований поселенческого уровня в основном должно было происходить на базе нескольких (двух или даже трех) субмуниципальных структур.

Соответственно, определить политику того или иного региона в данной сфере можно, сопоставив количество вновь созданных поселений и число ранее существовавших субмуниципальных структур. Анализ показывает, что примерно в трети регионов, где до реформы отсутствовали муниципальные образования поселенческого уровня, число вновь созданных поселений отличается от количества существовавших ранее субмуниципальных структур не более чем на 10%, тем самым их однозначно можно отнести к сторонникам первого подхода. Около 14% регионов сократили число муниципальных образований по сравнению с количеством субмуниципальных структур более чем на 50%. Из них наиболее активная политика по преобразованию сельских администраций была характерна для 4 регионов – Тульской, Ярославской, Ульяновской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа. В остальных относящихся к данной группе регионах двухуровневая модель организации местного самоуправления по тем или иным причинам не была реализована в полном объеме. В то же время большинство (чуть больше половины) субъектов Федерации выбрало промежуточную политику, осуществляя разные модели на различных территориях.

При этом необходимо отметить, что, хотя второй подход в большей мере ориентировался на создание условий для решения вопросов местного значения во вновь созданных поселениях, его практическое воплощение далеко не во всех случаях позволяло обеспечить достаточный для этого инфраструктурный, кадровый и финансовый потенциал. Это было связано с низким уровнем экономического развития многих территорий, усиливающимися процессами депопуляции и существенной неравномерностью распределения налоговой базы.

Что касается политики по предоставлению статуса городского округа, то наиболее распространенным вариантом здесь стало предоставление этого статуса всем городским муниципальным образованиям, существовавшим в дореформенный период. В то же время ряд субъектов Федерации выбрал другой подход. В 17 регионах часть городских поселений, являвшихся ранее муниципальными образованиями, не получила статуса городского округа, при этом в 12 регионах этого статуса были лишены города областного значения. В некоторых субъектах Федерации (например, в Ленинградской области) происходило массовое включение ранее самостоятельных городских муниципальных образований в состав районов даже в тех случаях, когда речь шла о достаточно крупных городах с длительными традициями автономии.

Гораздо реже наблюдались случаи создания городских округов на базе городов, не являвшихся ранее самостоятельными муниципальными образованиями. Один из наиболее известных прецедентов подобного рода произошел в Ярославской области, где, в соответствии с первой редакцией закона о границах и статусе муниципальных образований, статусом городских округов наделялись только города Ярославль и Переяславль-Залесский¹⁷. Однако активное сопротивление этому решению жителей г. Рыбинска, инициировавших судебные разбирательства по вопросу наделения города статусом городского округа, привело к тому, что региональные власти были вынуждены изменить свое первоначальное решение. Рыбинск стал городским округом.

В особую группу можно выделить регионы, где наделение муниципальных образований статусом городского округа фактически осуществлялось с нарушением федерального законодательства или, по крайней мере, логики муниципальной реформы. Подобные нарушения носили двоякий характер. С одной стороны, городские округа создавались на базе сельских районов, что позволяло избежать перехода к двухуровневой модели организации местного самоуправления. Наиболее активно такую политику проводили региональные власти Калининградской, Сахалинской и Свердловской областей, но определенное распространение она получила и в ряде других регионов. С другой стороны, города областного значения с подведомственной им территорией наделялись не статусом городского округа, а статусом муниципального района. Так, в Мурманской области статус муниципального района получил город областного значения Кандалакша с подведомственной территорией, в Челябинской области аналогичный статус получили города Еманжелинск, Пласт и Коркино.

Сформировавшаяся к началу муниципальной реформы территориальная структура на протяжении переходного периода не осталась неизменной. При этом преобладала тенденция к уменьшению числа муниципальных образований¹⁸. Так, по данным Министерства регионального развития РФ¹⁹, к началу 2008 г. на территории Российской Федерации было 24154 муниципальных образования, из них:

523 городских округа (+1 к 2006 г.);

1799 муниципальных района (- 2 к 2006 г.);

1732 городских поселения (- 9 к 2006 г.);

19864 сельских поселения (- 55 к 2006 г.).

Из разнообразных процессов изменения территориальной структуры в переходный период наибольшее распространение получили два: укрупнение поселений и трансформация муниципального района в городской округ.

При этом необходимо учитывать, что далеко не все попытки осуществления территориальных преобразований были реализованы на практике. Законодательством предусмотрено, что при осуществлении крупных изменений территориальной организации в большинстве случаев необходимо согласие населения. Но население не всегда склонно поддерживать подобные инициативы.

Так, во многих регионах жители не поддержали проекты объединения муниципальных образований. Ярким примером здесь может служить одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления, выдвинутая в Челябинской области. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности, объединив с более финансово обеспеченными территориями²⁰. В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составлял менее 200 тыс. руб. в год, что было недостаточно даже для содержания аппарата управления. Подобная инициатива встретила активное сопротивление муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен круглый стол по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области²¹. Уже ко времени проведения «круглого стола» количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего восемь проектов объединения²². Еще два аналогичных проекта были вынесены на голосование 2 марта 2008 г. Однако жители поддержали лишь один проект объединения, в остальных девяти случаях их отношение оказалось отрицательным²³.

Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование об объединении муниципальных образований проходило 2 декабря 2007 г. в 23 поселениях. Как и в Челябинской области, явка была достаточно высокой. Но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований²⁴.

Не был поддержан населением и проект объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск для формирования единой агломерации с численностью населения в полмиллиона человек. Против предложенного решения проголосовало более 60% участвовавших в местном референдуме жителей Новочебоксарска²⁵.

В результате возникает во многом патовая ситуация. Объективные процессы толкают к изменению территориальной организации, которая, как уже говорилось выше, во многом унаследована от дореформенного времени и не создает условий для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Установленные законодательством гарантии местного самоуправления предусматривают согласие жителей на подобные преобразования. Но население не готово поддержать проекты территориальной трансформации, причем «против» выступают в первую очередь жители слабых, нежизнеспособных муниципальных образований. В то же время упрощение механизмов территориальных преобразований, замена прямых форм волеизъявления граждан по данному вопросу опосредованными, через представительный орган, неизбежно приведет к ослаблению федеральных гарантий местного самоуправления. В результате будут созданы условия для волюнтаризма региональных властей в данной сфере, для проведения преобразований, не исходя из объективных факторов, а на основе политических интересов (не очевидно, что проект объединения в Чувашии не относился к данному классу). При этом необходимо принимать во внимание, что первые шаги по изменению федерального законодательства в направлении упрощения процедуры территориальных преобразований уже сделаны. Объединение поселений с городским округом теперь возможно осуществлять на основе решений представительных органов²⁶.

Таким образом, негативными последствиями будет сопровождаться любое решение данной проблемы. Если при упрощении процедуры территориальных преобразований возможно усиление регионального волюнтаризма и субъективизма, то в случае сохранения status quo вероятно возникновение следующих проблем:

1. рост потерь от неэффективного использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения в нежизнеспособных муниципальных образованиях и усиление финансовых вливаний именно в эти, не самые перспективные территории, в то время как данные средства могли бы использоваться на поддержку развития в «точках роста»;

2. сохранение устойчивой неспособности местной власти ряда территорий обеспечить решение вопросов местного значения, что будет способствовать консервации практики передачи значительной части полномочий от поселений муниципальным районам, усиливать иждивенческие настроения местной власти, снижать ее ответственность перед населением и подрывать ее престиж в глазах избирателей;

3. активизация уже начавшихся процессов территориальных преобразований в неправовых формах, под административным давлением, для решения политических задач, а не в силу объективной необходимости.

Яркой иллюстрацией последнего тезиса может служить все более широко распространяющаяся практика преобразования муниципальных районов в городские округа, несмотря на фактическую нелегитимность данного процесса²⁷. Наиболее четко политическая природа подобных трансформаций проявилась в случае Одинцовского района Московской области, где с инициативой о преобразовании выступил глава района. Причем эта инициатива не включала в себя ни разработку единого генерального плана, ни программы развития территории как единого городского образования. Очевидной целью в данном случае являлось сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. Процесс объединения сопровождался многочисленными скандалами и конфликтами. Несмотря на беспрецедентное административное давление, в одном из поселений местный референдум²⁸, проводившийся 2 декабря 2007 г., дал отрицательные результаты. На настоящий момент высокая конфликтность процесса преобразований, активное противодействие со стороны экспертного сообщества, заинтересованность международных организаций исходом противостояния привели в итоге к тому, что реализация планов по объединению Одинцовского района была приостановлена.

В других случаях подобные преобразования проводились в более спокойном режиме. Так, в 2007 г. в Белгородской области на базе муниципальных районов было создано два городских округа – Губкин и Старый Оскол. В 2008 г. успешно завершилось аналогичное преобразование в Новомосковском районе Тульской области. В результате был образован городской округ, по территории сопоставимый с Москвой и с населением 151,7 тыс. человек. Известны планы соответствующих преобразований и в других регионах. Причем власти муниципальных районов во многих случаях противопоставляют планы по превращению всего района в городской округ стремлению городских поселений – районных центров добиться того же статуса и выйти, тем самым, из состава муниципального района. При этом в условиях, когда законодательно закрепленной процедуры подобной трансформации не существует, в каждом конкретном случае власти выбирают некоторую последовательность более или менее легитимных шагов для достижения искомого результата (причем в различных регионах используются разные процедуры).

В то же время попытки запуска обратного процесса в субъектах Федерации, где на этапе подготовки муниципальной реформы были допущены серьезные искажения в формировании территориальной структуры, успеха не имели. Так, в Калининградской области так и не были найдены легитимные формы возврата от искусственно созданных городских округов к двухуровневой структуре местного самоуправления.

 

Разграничение полномочий между муниципальными районами и поселениями. Выше уже были рассмотрены особенности регулирования на региональном уровне компетенции органов местного самоуправления вновь созданных поселений. Однако, как уже говорилось, наряду с региональным законодательством в рамках муниципальной реформы был предусмотрен еще один инструмент разграничения полномочий между муниципальными районами и поселениями – соглашения о передаче полномочий. Причем данный инструмент был включен в само «тело» Федерального закона № 131-ФЗ и распространялся как на вновь образованные, так и на существовавшие в дореформенный период поселения.

Заключение соглашений о передаче полномочий от поселений муниципальным районам приобрело в ходе реформы беспрецедентные масштабы. По данным Министерства регионального развития РФ²⁹, представленным в Таблице 2, за первые два года переходного периода доля поселений, передававших району часть своих полномочий, не снижается и приближается к 80%. Лишь соотношение между поселениями, передающими муниципальному району полномочия по решению менее 10 вопросов местного значения и более 10 вопросов местного значения, несколько смещается в пользу первых. Во многих поселениях соглашения из года в год пролонгируются без всяких изменений или вообще заключаются на несколько лет.

 

Таблица 2.

Передача полномочий по решению вопросов местного значения

от поселений муниципальным районам

 

	2006	2007
Доля поселений, заключивших соглашения о передаче полномочия по решению вопросов местного значения муниципальным районам (%), из них	77,8	77,9
полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения	62,1	63,0
полномочия по решению от 6 до 10 вопросов местного значения	18,7	23,2
полномочия по решению от 11 до 20 вопросов местного значения	16,1	10,0
полномочия по решению более 20 вопросов местного значения	2,9	3,8

Данные Министерства регионального развития РФ, расчеты автора (совместно с Н. Мироновой)

 

При этом обращает на себя внимание, что не только не снижаются, но даже расширяются масштабы передачи на уровень муниципальных районов таких сугубо локальных вопросов, как библиотечное обслуживание, организация досуга и услуги в сфере культуры. Если в 2006 г. их передавали, соответственно, 46 и 52% поселений, то в 2007 г. – 47 и 55%.

В этих условиях принятое на региональном уровне решение о полномасштабной реализации реформы не всегда реально отражалось на компетенции органов местного самоуправления поселений – ограничения их самостоятельности, ранее содержавшиеся в региональном законодательстве, теперь обеспечивается передачей соответствующих полномочий муниципальным районам по соглашениям.

При этом в регионах проводилась разная политика в отношении передачи полномочий от ранее существовавших и вновь созданных поселений. В некоторых случаях соглашениями ограничивали в основном полномочия вновь созданных поселений, тогда как ранее существовавшие муниципальные образования решали гораздо более широкий круг вопросов. Так, например, в Оренбургской области компетенция органов местного самоуправления вновь созданных поселений в 2006 г. ограничивалась как региональным законодательством, так и соглашениями о передаче полномочий, а с 2007 г. – только соглашениями о передаче полномочий, причем во многих районах при переходе к полной реализации муниципальной реформы реального расширения самостоятельности органов местного самоуправления вновь созданных поселений не наблюдалось. В то же время одно из четырех существовавших в дореформенный период поселений, «Чернореченский сельсовет», не только решало все вопросы местного значения, предусмотренные Федеральным Законом 131-ФЗ, но также продолжало за счет средств местного бюджета финансировать объекты образования и здравоохранения, находящиеся на своей территории.

В других субъектах Федерации, например в Челябинской области, где до начала реформы формально существовала двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, механизм соглашений использовался для ограничения компетенции как вновь созданных, так и ранее существовавших поселений. Характерно, что полномочия передавались как от поселений муниципальным районам, так и от муниципальных районов – поселениям. При этом явно прослеживалась тенденция к сведению ситуации с разграничением полномочий между муниципальными районами и поселениями к дореформенной. Аналогичная тенденция наблюдалась и в Ставропольском крае. При этом, как показывают данные Министерства регионального развития РФ, по некоторым вопросам местного значения практика передачи полномочий от ранее существовавших поселений получила большее распространение, чем от вновь образованных³⁰.

Однако, в каком бы масштабе ни использовались соглашения в тех или иных регионах, важно, что на практике содержание данного инструмента существенно трансформировалось по сравнению с тем, что было предусмотрено концепцией реформы. В Федеральном законе № 131-ФЗ соглашения о передаче полномочий рассматривались как локальный инструмент адаптации единообразного разграничения вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований к местным особенностям, позволяющий в большей мере уловить экономию на масштабе по одним услугам и обеспечить более полный учет местных особенностей – по другим, а также смягчить проблемы, связанные с недостаточностью кадрового и организационного потенциала на поселенческом уровне. Однако на практике соглашения стали играть совершенно другую роль. Фактически они явились одним из основных инструментов закрепления соподчиненности поселений в отношении муниципальных районов. Это подтверждается следующими особенностями практики реализации соглашений.

Во-первых, в большинстве регионов соглашения по сути не являлись добровольными, т.е. из права превращались в обязанность. Особенно ярко эта тенденция проявлялась в начале переходного периода. Широкое распространение получила практика применения типовых соглашений на уровне либо региона в целом, либо отдельного муниципального района. Например, Администрацией Президента Чувашской республики было разработано типовое соглашение, в котором содержался перечень полномочий поселений, которые органы государственной власти республики рекомендуют передавать на уровень районов. Соответствующее соглашение в большинстве случаев без изменений заключалось органами местного самоуправления муниципальных районов со всеми поселениями единообразно. В других регионах такое единообразие поддерживалось усилиями самих муниципальных районов, при этом исключения в основном могли делаться лишь для ранее существовавших поселений. Межрайонные различия в этом случае могли быть достаточно существенными.

Использование соглашений в первую очередь как способа политического давления со стороны муниципального района, а не оптимизации условий деятельности поселений, приводило к тому, что альтернатива – передавать полномочия району либо исполнять их самостоятельно – в большинстве случаев не оценивалась с экономической и организационной точек зрения, возможные подходы к решению данной проблемы не подвергались серьезной проработке. Иллюстрацией может служить процедура утверждения соглашения органами местного самоуправления поселений в одном из районов Оренбургской области. Подобное утверждение осуществлялось единообразно во всех поселениях, соглашения заключались в едином формате, без каких-либо отклонений. Решение вопроса о передаче полномочий осуществлялось представительными органами поселений «с голоса», никакие письменные материалы не раздавались. Голосование проходило списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляла отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. При этом разграничение объектов собственности ни коем образом не коррелировало с разграничением полномочий: например, полномочия по коммунальному обслуживанию передавались органам местного самоуправления муниципального района, при этом в собственность поселения принимались котельные.

Подобный подход к заключению соглашений о передаче полномочий, превращавший данный инструмент из способа учета индивидуальных особенностей поселений в универсальный механизм ограничения их компетенции, далеко не везде реализовывался бесконфликтно. Отдельным муниципальным образованиям, руководство которых активно настаивало на сохранении предусмотренной законодательством компетенции, удавалось добиться учета своих интересов. Иногда подобные проблемы решались с использованием судебных процедур. По такому пути пошло, например, сельское поселение «Село Некрасовка» Хабаровского края, отказавшееся передавать какие-либо полномочия на районный уровень и, единственное из поселений Хабаровского района, самостоятельно решающее все вопросы местного значения, предусмотренные федеральным законодательством. В то же время противостояние районных и поселенческих администраций по вопросу передачи полномочий могло иметь и совершенно другие результаты. Так, в Малоярославецком районе Калужской области попытка наиболее крупного из вновь созданных поселений с численностью населения около 4 тыс. человек ограничить объем переданных на районный уровень полномочий привела к существенным кадровым изменениям на уровне поселения.

Во-вторых, деятельность муниципального района по исполнению переданных поселением полномочий является фактически бесконтрольной. В соответствии с законодательством, передача полномочий не предусматривает прекращение ответственности органа местного самоуправления поселения за решение соответствующего вопроса местного значения. В то же время на практике широкое распространение приобрела передача вопросов местного значения в целом. Это определялось не только используемыми в соглашениях формулировками, дублирующими вопросы местного значения, но в первую очередь отсутствием каких-либо механизмов мониторинга и контроля со стороны органов местного самоуправления поселений за исполнением переданных муниципальному району полномочий, отчетности районных органов местного самоуправления перед поселениями и т.п. Тем самым не могло быть реализовано на практике и предусмотренное законодательством положение о финансовых санкциях за неисполнение соглашения.

При этом обращает на себя внимание, что при передаче полномочий от муниципальных районов поселениям реализуется совершенно иной подход. Подобную асимметрию можно, в частности, продемонстрировать на примере Челябинской области. Так, в Троицком районе при передаче полномочий от поселений муниципальному району в соглашениях отсутствует раздел о правах поселения, а также какие-либо санкции за неисполнение принятых районом обязательств. Конструкция соглашения о передаче полномочий в сфере дошкольного образования от муниципального района поселениям совершенно иная. Детально проработан раздел соглашения, раскрывающий права муниципального района в процессе его реализации, которые включают в себя проведение проверок, ревизий; принятие мер по устранению выявленных нарушений; экспертизу дошкольных учреждений; формирование расходной части сметы по каждому учреждению; установление режима работы учреждений; истребование объяснений, выдача предписаний и т.п.

Отсутствие четких обязательств районной власти по исполнению переданных поселенческих полномочий приводит к тому, что реально деятельность органов местного самоуправления муниципального района по решению вопросов местного значения может существенно отличаться от ожиданий поселений. Так, в одном из сельских поселений Нижегородской области органы местного самоуправления, по признанию их представителей, передавая на районный уровень вопрос обеспечения условий для развития массовой физической культуры и спорта предполагали, что сельские дети получат возможность регулярно выезжать в районный центр для занятия в спортивной школе, в селе будет отремонтирована хоккейная площадка, а спортивный организатор получит методическую помощь в районе. В то же время органы местного самоуправления муниципального района планировали получить дополнительные средства на содержание аппарата управления, на выезд спортсменов на межрайонные и региональные соревнования, а также на финансирование спортивной школы, однако подвоз в нее детей с сельских территорий не предусматривался.

В-третьих, бесконтрольность районной власти в исполнении переданных полномочий подкреплялась тем, что финансирование этих полномочий в основном осуществлялось за счет районного бюджета. Одним из основных факторов, подталкивающих поселения к заключению соглашений, являлся недостаток финансовых средств на решение вопросов местного значения. Тем самым дополнительное финансирование с районного уровня предполагалось ими изначально. Это полностью противоречило содержащемуся в федеральном законодательстве подходу к финансовому обеспечению соглашений, в соответствии с которым соглашения должны предусматривать финансирование переданных полномочий за счет субвенций (в соответствии с более поздними поправками – субсидий), предоставляемых из местных бюджетов муниципальных образований, осуществляющих передачу полномочий.

Фактически на первоначальном этапе реализации реформы субвенции на финансирование переданных полномочий либо вообще не предусматривались в соглашениях, либо определялись чисто формально в сумме, заведомо недостаточной для осуществления соответствующей деятельности. Основные расходы по переданным полномочиям производились из бюджетов муниципальных районов. И хотя в дальнейшем больше внимания стало уделяться соблюдению формальных требований к соглашениям, в частности, в них чаще стали включаться методики расчета субвенций на их реализацию, достоверные подтверждения того, что ситуация существенно изменилась, отсутствуют. В то же время необходимо учитывать, что в большинстве регионов муниципальные районы играют большую роль в распределении межбюджетных трансфертов между поселениями и могут воздействовать как на общее распределение финансовых средств между районными и поселенческими бюджетами, так и на объем финансовой помощи, предоставляемый каждому конкретному поселению. В подобных условиях возможности параллельной централизации полномочий и финансовых ресурсов закрепляют финансовую и организационную зависимость органов местного самоуправления поселений от районных властей.

Тем не менее следует отметить, что, несмотря на отсутствие значимого прогресса в приближении фактически исполняемых поселениями полномочий к предусмотренным в федеральном законодательстве, политическая значимость этой проблемы практически сошла на нет. Если в начале переходного периода связанные с передачей полномочий конфликты были одним из центральных вопросов в проблематике муниципальной реформы, то в настоящий момент информация о них практически отсутствует. Можно выделить несколько причин подобной ситуации. Тем поселениям, которые были реально заинтересованы в расширении самостоятельности, судя по всему, удалось в определенной степени отстоять свои права. Остальные же во многом смирились со сложившимся положением дел и взяли на вооружение иждивенческую стратегию: существовать, не неся ответственность за предоставление услуг населению.

 

Организация управления муниципальными образованиями. В рамках муниципальной реформы на федеральном уровне произошло существенное ужесточение регулирования механизмов организации управления муниципальными образованиями. Если раньше в системе местного самоуправления обязательным было лишь наличие представительного органа, то теперь практически в каждом муниципальном образовании³¹, наряду с представительным органом, должны функционировать глава муниципального образования и местная администрация.

В то же время в законодательстве было предусмотрено, что организация местной власти на уровне поселений и городских округов может осуществляться в соответствии с одной из следующих моделей:

• глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет местную администрацию, председатель представительного органа избирается из состава этого органа;

• глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет представительный орган, глава местной администрации нанимается по контракту;

• глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет этот орган, глава местной администрации в этом случае также нанимается по контракту.

Для сельских поселений было добавлено еще две возможные модели:

• глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет как представительный орган, так и местную администрацию:

• глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет как представительный орган, так и местную администрацию.

Определение модели организации местного самоуправления должно было осуществляться на местном референдуме (в случае наличия инициативы граждан о его проведении) либо представительным органом и закреплялось в уставе муниципального образования. На практике местные референдумы были проведены в единичных случаях. Кроме того, как уже было сказано выше. применительно к вновь созданным поселениям широкие возможности влиять на выбор модели управления получили региональные власти.

Применительно к муниципальному району дополнительно устанавливались возможные варианты формирования представительного органа. Он мог как избираться населением муниципального района на всеобщих выборах, так и формироваться путем делегирования глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района. Однако переход от первого ко второму варианту предусматривал достаточно сложную процедуру.

В рамках переходного периода сформировавшиеся на региональном уровне предпочтения в пользу тех или иных моделей организации управления муниципальными образованиями, а также варианты участия органов власти субъектов Федерации в решении данных вопросов отличались значительным разнообразием.

По данным Министерства регионального развития РФ, первые три модели были реализованы чуть больше чем в половине муниципальных образований, при этом в 65% из них глава муниципального образования избирался на всеобщих выборах и в 54% при этом возглавлял местную администрацию. Две последние модели в совокупности реализовывались в 48,3% муниципальных образований, и здесь модель всеобщих выборов также имела явное преимущество – таким образом избиралось примерно три четверти глав сельских поселений³².

Как уже указывалось выше, субъектам Федерации было предоставлено право влиять на структуру органов местного самоуправления, в первую очередь применительно к вновь образованным муниципальным образованиям. Однако этим правом воспользовались далеко не все регионы. Ряд субъектов Федерации либо полностью оставил этот вопрос на усмотрение представительных органов муниципальных образований, либо ограничился общими положениями рекомендательного характера. В то же время предпочтения тех регионов, которые ввели подобное регулирование, оказались существенно различными. Так, из 19 нормативно-правовых актов по данной тематике, найденных в общедоступных информационных базах, 10 предусматривали избрание главы муниципального образования на всеобщих выборах, 7 – из состава представительного органа, 2 установили различные модели для муниципальных образований разного типа. При этом для сельских поселений (иногда для поселений с численностью менее 1000 человек, как в исходном варианте федерального законодательства) в большинстве случаев было предусмотрено совмещение постов главы представительного органа и главы администрации.

В то же время, по имеющейся информации, некоторые субъекты Федерации, выходя за рамки предоставленных им федеральным законодательством возможностей, оказывали активное административное влияние на формирование органов местного самоуправления не только во вновь образованных, но и в остальных муниципальных образованиях. Ярким примером здесь является Калужская область, где практически во всех муниципалитетах, включая существовавшие в дореформенный период, глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет этот орган. Подобная модель распространяется и на все сельские поселения региона. При этом как глава муниципального образования, так и все депутаты представительных органов работают на непостоянной основе, т.е. должны совмещать деятельность по муниципальному управлению с основным местом работы. Исключение составляют 4 муниципальных образования, в т.ч. г. Калуга, где главы муниципальных образований избираются на муниципальных выборах.

Повсеместное распространение подобной модели произошло далеко не бесконфликтно. Наиболее острая ситуация сложилась в г. Обнинске. Здесь городское собрание приняло решение об изменении структуры органов местного самоуправления и порядка выборов главы муниципального образования в соответствии с рекомендациями области, хотя прежняя структура, предусматривавшая прямые выборы главы города, была установлена на городском референдуме. В знак протеста против подобного решения мэр города ушел в отставку, а группа граждан подала в суд, считая действия власти незаконными. Противостояние представительного органа города с собственными избирателями длилось более двух лет, и закончилось в пользу муниципальной власти – прямые выборы главы города были отменены, администрацию возглавил наемный управляющий.

Преимущества данной модели с точки зрения политических интересов региона очевидны – она позволяет укрепить «вертикаль власти», сделав органы местного самоуправления максимально независимыми от населения, а также гарантированно оставить управление муниципальными образованиями в руках прежней муниципальной элиты (прежде всего руководителей субмуниципальных структур), не полагаясь на непредсказуемое волеизъявление граждан. Но, тем не менее, как оказалось, подобный выбор не является универсальным. В других регионах явное предпочтение было отдано по сути противоположной модели, когда глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет местную администрацию. Так, в Хабаровском крае подобный вариант реализован во всех муниципальных образованиях с численностью населения более 1 тыс. человек. Причем это был сознательный выбор краевой власти. Как отмечалось в Постановлении Законодательной думы Хабаровского края от 29 марта 2006 г. №116, «в крае решено было отказаться от варианта "второго портфеля" должностного лица, т.е. главы администрации, назначаемого по контракту». Причиной в данном случае послужили вполне обоснованные опасения высокой конфликтности отношений между главой муниципального образования и наемным менеджером, которая могла привести к дезорганизации работы органов местного самоуправления.

Рассмотрение вопросов организации управления муниципальными образованиями в условиях реформы было бы неполным без анализа влияния реформы на динамику управленческих расходов. Прогнозы в данной сфере были противоречивы. Позиция некоторых ведомств состояла в том, что, поскольку общий объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления не изменяется, не должны увеличиваться и управленческие расходы. В то же время ряд экспертов утверждал, что данные расходы неизбежно повысятся, поскольку управленческая деятельность обладает эффектом экономии на масштабе, а также в результате негибкой системы разграничения вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, порождающей управленческие потери.

Анализ показывает, что системе управления пришлось заплатить свою «цену» за реализацию реформы, хотя она и не оказалась катастрофически высокой. В результате осуществления реформы доля расходов на муниципальное управление в местных бюджетах³³ выросла с 6,7% в 2005 г. до 7,3% в 2006 г., причем этот рост происходил на фоне быстрого роста общего объема расходов и достаточно существенного увеличения доли совокупных местных бюджетов в консолидированном региональном. Что касается доли управленческих расходов в бюджетах поселений, то она в целом по стране в 2006-2007 годах составила 25-28%, тогда как по совокупным муниципальным бюджетам – около 7%.

Если ориентироваться на плановые бюджетные показатели 2008 г., то за три года реализации муниципальной реформы расходы на управление в реальном выражении увеличились примерно в полтора раза, при этом основной рост – более чем на 30% – был характерен в первый год реализации реформы для всех групп регионов вне зависимости от того, какими темпами они ее внедряли. В дальнейшем темпы роста управленческих расходов постепенно затухали. Тем самым можно предположить, что основным фактором увеличения данных расходов явились преобразования территориальной организации, в результате которых число муниципальных образований, и, соответственно, органов местного самоуправления выросло почти в 2 раза. Дальнейшее перераспределение полномочий между различными типами муниципальных образований не оказывало значимого влияния на динамику управленческих расходов. Напрашивается вывод, что повсеместное внедрение муниципальной реформы в 2009 г. не приведет к каким-либо существенным сдвигам в данной сфере.

 

Организация межбюджетных отношений в субъектах Федерации³⁴. Как уже указывалось выше, Бюджетный кодекс РФ, закрепив минимальные финансовые гарантии местного самоуправления (нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты, правила выделения финансовой помощи), оставил достаточно большие возможности по дифференциации политики финансирования муниципальных образований на региональном уровне. Субъекты Федерации могли дополнительно к федеральным устанавливать единые нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты либо дифференцированные нормативы в счет финансовой помощи, а могли ограничить налоговые доходы местных бюджетов гарантированным на федеральном уровне минимумом и делать основную ставку на трансферты из регионального бюджета. В сфере межбюджетных трансфертов также была возможность выбора между нецелевыми трансфертами – дотациями и целевыми – субсидиями и (в определенной мере) субвенциями. Однако основной объем субвенций определялся тем, насколько активно осуществлялась передача государственных полномочий с регионального на местный уровень. Регионы получили также значительную степень свободы в решении вопроса об организации финансирования поселений – основные полномочия в этой сфере могли быть сконцентрированы на региональном уровне либо переданы муниципальным районам. Субъекты Федерации имели возможность принимать решение о применении механизма отрицательного трансферта³⁵ либо отказе от его использования. И, наконец, на федеральном уровне были установлены лишь минимальные гарантии объемов финансовой поддержки муниципальных образований, регионы были обязаны распределять между муниципалитетами не менее 10% поступлений от подоходного налога в виде единых или дополнительных нормативов. Тем самым объем финансовых средств, передаваемых на местный уровень, также в значительной степени являлся производным от политики регионов.

Нельзя сказать, что регионы не воспользовались предоставленными им возможностями. Так, подавляющее большинство субъектов Федерации установило единые либо дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов. При этом предпочтения по закреплению только единых, только дифференцированных, либо и тех, и других нормативов между регионами распределились примерно поровну. Причем многие регионы вышли далеко за рамки требуемых Бюджетным кодексом РФ 10% подоходного налога как с точки зрения диверсификации закрепляемых доходных источников, так и уровня устанавливаемых нормативов. В число субъектов Федерации, установивших наиболее высокие единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от крупных доходных источников, в 2007 г. входили Республика Алтай (70% подоходного налога и 50% налога на имущество организаций), Тюменская область (66,7% налога на прибыль), Республика Адыгея (50% налога на имущество организаций).

Применительно к поселениям политика по закреплению налоговых доходов получила гораздо меньшее распространение, по этому пути пошло лишь несколько более 20% регионов. При этом максимально возможные нормативы отчислений были установлены в 4 регионах. Поселения Владимирской области получили 100% транспортного налога, Липецкой области – 30% единого сельскохозяйственного налога, Ямало-Ненецкого автономного округа – 100% налога на игорный бизнес, Ненецкого автономного округа – 30% единого сельскохозяйственного налога и 90% налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения.

Не менее активно на региональном уровне использовались и возможности по выделению межбюджетных трансфертов. Для выплаты дотаций во всех субъектах Федерации был сформирован Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), более чем в трех четвертях регионов – Фонд финансовой поддержки поселений. Софинансирование расходов местных бюджетов осуществлялось из Фонда софинансирования социальных расходов примерно в трех четвертях регионов и из Фонда муниципального развития – несколько больше чем в половине³⁶. Во всех регионах был создан Фонд компенсаций для финансирования передаваемых государственных полномочий. Кроме того, в 13 субъектах Федерации, по аналогии с существующим на федеральном уровне Фондом реформирования региональных и муниципальных финансов, был сформирован Фонд реформирования муниципальных финансов.

Однако наибольший интерес представляют не столько используемые на региональном уровне инструменты, сколько те финансовые результаты, к которым привело их применение.

Анализ данных об исполнении бюджетов за 2007 г. показывает, что в целом доля совокупного местного бюджета в консолидированном региональном несколько превышала 52%. При этом политика субъектов Федерации сильно варьировалась. При том, что примерно в половине регионов данный показатель находился в интервале от 45 до 55%, в 11 регионах он составлял менее 45%, а в 9 – свыше 65%. Минимальный уровень – 38%, максимальный – 90%. Вопрос о том, насколько столь серьезные различия обусловлены объективными факторами, а насколько – политическими предпочтениями, требует дополнительного анализа.

В то же время можно констатировать, что регионы явно недоиспользуют возможности закрепления за муниципальными образованиями дополнительных налоговых доходов, предпочитая не укреплять их финансовую автономию, а держать их на коротком финансовом поводке. В 2007 г. доля налоговых и неналоговых доходов в бюджетах городских округов в среднем по субъектам Федерации составила 65,5% от общего объема доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,5%, в бюджетах поселений - 41,4%. Однако наиболее наглядно продемонстрировать политику регионов в данном отношении можно на примере муниципальных образований, которые, при прочих равных условиях, обычно являются наиболее финансово обеспеченными, а именно городских округов. В обследованных 77 регионах более 90% городских округов оказались дотационными. При этом почти 60% оставшихся уплачивали отрицательный трансферт, т.е., с высокой степенью вероятности, были самодостаточными уже при зачислении доходных источников, гарантированных на федеральном уровне. Очевидно, что в данном случае дотационность определялась не столько объективными факторами, сколько политическими предпочтениями региональных властей.

Что касается межбюджетных трансфертов, то здесь явное предпочтение отдавалось трансфертам целевого характера. Причем основную роль в финансировании муниципальных образований играли субвенции, их доля в объеме межбюджетных трансфертов была максимальна. В 2007 г. она составляла 57,6% в среднем по субъектам Федерации, в 15 регионах субвенции превысили 70% общего объема трансфертов, передаваемых на муниципальный уровень. В отдельных случаях доля субвенций доходила почти до половины всех доходов местных бюджетов, составляя в среднем по субъектам Федерации чуть более 20%. Но при этом в 14 регионах за счет субвенций финансировалось менее 10% бюджетных доходов.

Дотации – нецелевая финансовая помощь – составили в 2007 г. лишь около трети межбюджетных трансфертов. При этом на практике не был реализован переход от дотирования дефицита местного бюджета к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Используя особенности регулирования межбюджетных отношений в переходный период с помощью целого набора инструментов, субъекты Федерации свели предусмотренные реформой механизмы финансового выравнивания к традиционному покрытию разницы между бюджетными доходами и расходами³⁷. Причем анализ регионального законодательства по данному вопросу не позволил выделить регионы, ситуация в которых принципиально отличалась бы от общераспространенной в лучшую сторону.

Что касается дотаций поселениям, то из двух возможных вариантов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, большинство регионов выбрало делегирование полномочий по их расчету и предоставлению органам местного самоуправления муниципальных районов. Только в 19 регионах дотации поселениям передавались напрямую с регионального уровня.

Ситуация в данной сфере еще более осложнялась тем, что фактически муниципальные районы имели возможность использовать два механизма финансового выравнивания:

1. выравнивание за счет подушевых субвенций, предоставляемых из регионального Фонда компенсаций в рамках делегирования на уровень муниципальных районов полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям;

2. выравнивание за счет собственных бюджетных доходов (обычно также так или иначе софинансируемых из регионального бюджета) в рамках решения собственных вопросов местного значения³⁸.

Причем если при использовании первого подхода объем средств на финансовую поддержку поселений зависел прежде всего от численности населения и не определялся финансовым состоянием самого муниципального района, то второй подход ставил вопросы бюджетного выравнивания поселений в прямую зависимость от доходов районного бюджета. Это приводило к тому, что доходы поселений и, соответственно, их возможности по решению вопросов местного значения зависели в первую очередь от того, на территории какого района они находятся. Так, в первый год реализации муниципальной реформы в Оренбургской области подушевые доходы поселений сопоставимых размеров, находящихся в разных муниципальных районах, могли различаться на порядок. Выявить на основе бюджетной статистики соотношение средств на выравнивание в районных бюджетах, финансируемых за счет субвенций и за счет собственных доходов муниципальных районов, в большинстве случаев не представляется возможным.

В целом можно констатировать, что муниципальная реформа не привела к положительным сдвигам в организации финансирования муниципальных образований. С одной стороны, по сравнению с дореформенным периодом произошло существенное снижение доли налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах. С другой стороны, не удалось преодолеть субъективизм в политике региональных властей по отношению к организации финансирования муниципальных образований, ее направленность не на финансовое выравнивание, а на покрытие бюджетного дефицита и на целевое финансирование отдельных статей расходов.

 

4. Переходный период: результаты муниципальной реформы

 

Общий обзор хода муниципальной реформы в переходный период демонстрирует, что для этой сферы были характерны разные тенденции, как порождаемые идеологией муниципальной реформы, так и связанные с отходом от предусмотренных реформой концептуальных положений. Эти тенденции находились в непростом взаимодействии и взаимовлиянии, в чем-то дополняя друг друга, в чем-то вступая в непримиримый конфликт. В данном разделе акцент будет сделан на результатах всех этих сложных и неоднозначных процессов.

 

4.1. Позитивные последствия муниципальной реформы

 

Несмотря на то, что муниципальная реформа породила многие серьезные противоречия и проблемы, было бы неправильно утверждать, что она не привела ни к каким позитивным последствиям. Можно выделить следующие положительные сдвиги, связанные с ее реализацией , в первую очередь на уровне поселений.

 

Появление стимулов у органов местного самоуправления поселений к мобилизации доходов в местный бюджет. В основном это относится к поимущественным налогам и арендным платежам, хотя некоторые поселения стремятся воздействовать и на поступление подоходного налога. Можно выделить два крупных направления деятельности по мобилизации доходов от местных налогов.

С одной стороны, это деятельность, предусмотренная Налоговым кодексом. На муниципальном уровне должно приниматься решение о введении местного налога, устанавливаться его ставка в рамках предусмотренных федеральным законодательством ограничений, а также устанавливаться местные льготы. Подобные полномочия дают органам местного самоуправления определенные возможности влияния на доходы местных бюджетов. Например, в ряде поселений были отменены ранее установленные льготы по имущественным налогам либо выявлены налогоплательщики, необоснованно пользующиеся льготами, что также привело к дополнительным налоговым поступлениям, иногда значительным.

С другой стороны, это деятельность по администрированию местных налогов. Обычно она включает в себя следующий набор инструментов:

• проведение инвентаризации объектов недвижимости, подлежащих налогообложению (выявление объектов, на которые не оформлены права собственности либо правоустанавливающие документы утеряны, незарегистрированных объектов незавершенного строительства и т.п.);

• работа с населением для обеспечения регистрации собственниками незарегистрированных объектов недвижимости, стимулирования своевременной уплаты налога (доведение информации о сроках и правилах уплаты налога, объяснение важности местных налогов для муниципальных финансов);

• доставка налоговых уведомлений налогоплательщикам (раздача налоговых уведомлений налогоплательщикам – физическим лицам непосредственно по месту жительства вместо отправки их по почте);

• работа с неплательщиками (при обращении в местную администрацию по различным вопросам от жителя могут потребовать подтверждения уплаты налогов в местный бюджет).

Однако в некоторых случаях роль местных властей в процессе налогового администрирования оказывается еще более существенной. Так, например, органы местного самоуправления Сатского городского поселения Челябинской области не только сами ведут реестр объектов недвижимости, в котором содержатся данные о собственниках недвижимого имущества и информация об объектах недвижимости, но и рассчитывают сумму налога в том случае, если налоговые органы по какой-либо причине не выполнили данную функцию, а также используют неформальные методы принуждения собственника к уплате налога. Фактически можно сказать, что здесь возникла параллельная налоговая служба, дублирующая действия официальных налоговых органов в случае, если они не справляются со своими обязанностями.

В целом подобная деятельность на поселенческом уровне не поддается однозначной оценке. С одной стороны, она позволяет увеличивать налоговые поступления в местный бюджет, причем в отдельных случаях рост оказывается весьма значительным. Так, Восточное сельское поселение Хабаровского края удвоило поступления от поимущественных налогов, их доля в доходах местного бюджета по плану на 2007 г. составила почти 37%. В Парижском поселении Челябинской области налоговые и неналоговые доходы в 2006 г. в целом выросли более чем в два раза по сравнению с планом 2006 г. и почти в пять раз по сравнению с фактом 2005 г., также в основном за счет поимущественных налогов³⁹.

Однако, с другой стороны, сложившаяся нормативно-правовая и организационная система налогового администрирования не создает адекватных условий для участия администраций поселений в данном процессе. В результате происходит дублирование деятельности различных органов, нечетко определены сферы ответственности каждого из участников данного процесса и санкции за невыполнение своих функций, не организованы информационные потоки. Фактически муниципальные образования вынуждены дублировать деятельность налоговых органов, плохо справляющихся с администрированием местных налогов. В то же время часть собственных функций, в частности, доставку налоговых уведомлений, налоговые органы практически в приказном порядке перекладывают на местные администрации.

 

Возможность реализации приоритетов муниципальной политики. Несмотря на то, что объем доходов многих муниципальных образований поселенческого уровня недостаточен для полноценного решения вопросов местного значения, именно переход от сметного к бюджетному финансированию, создающий возможность маневрирования ресурсами, рассматривается руководителями поселений как одна из наиболее привлекательных характеристик муниципальной реформы. Причем приоритеты у муниципальных образований различны. Анализ бюджетов поселений позволяет выделить две сферы, в которых в основном концентрируются ресурсы поселенческих бюджетов – благоустройство и культура⁴⁰. Но соотношение между этими двумя статьями расходов существенно различаются в разных поселениях. Во многих случаях это является результатом сложившейся структуры затрат, но есть очевидные примеры, когда здесь реализуется сознательный выбор руководства поселения. Так, по информации главы Савинского сельского поселения Пермского края, расходы на благоустройство поселения по сравнению с периодом сметного финансирования увеличились более чем в пять раз. В других поселениях приоритетом является восстановление предоставления услуг социально-культурного характера, которые ранее не предоставлялись на данных территориях. Например, глава сельского поселения «Село Некрасовка» Хабаровского края планирует за 2-3 года «поднять культуру», в которую до этого годами не вкладывались бюджетные средства.

В то же время в условиях, когда опыт поселений в формировании бюджетов невелик, и их реальная автономия в данной сфере существенно ограничена, в качестве средств, которыми поселение действительно может самостоятельно распоряжаться, в основном рассматриваются сверхплановые доходы. За их счет власти поселений решают наиболее неотложные проблемы (например, ремонт дороги, проведение водопровода, приобретение автогрейдера для очистки дорог и фонарей для уличного освещения), а также обеспечивают работы и услуги, имеющие наибольший демонстрационный эффект для жителей поселений: строят детские площадки, фонтаны и т.п.

 

Привлечение местного сообщества к решению вопросов местного значения и развитию муниципального образования. Элементы подобной политики наблюдаются во многих муниципальных образованиях: жители самостоятельно выполняют некоторые работы, например, участвуют в субботниках по очистке территории; вводится (в основном неформально) самообложение жителей, в организации местной жизни так или иначе участвуют местные предприниматели. Это содействует решению вопросов местного значения в поселении, однако не приводит к качественному изменению его ресурсной базы. Примеры более активной опоры на местное сообщество не столь распространены. Как показывает опыт, для превращения взаимодействия с местным сообществом в основу муниципальной политики нужна комбинация достаточно редко встречающихся условий, к которым можно отнести:

• наличие яркого муниципального лидера;

• высокий уровень образования руководства поселения;

• наличие экономической базы и перспектив экономического развития;

• наличие структурированного местного сообщества с различными группами интересов.

При возникновении этих условий в поселении оказываются задействованы совершенно новые возможности, что может существенно повлиять на качество жизни в муниципальном образовании и возможности самореализации для местных жителей.

 

Приведем один из подобных примеров: Тополевское сельское поселение Хабаровского края. Поселение расположено на территории Хабаровского района, в непосредственной близости от г. Хабаровска. Состоит из трех населенных пунктов, численность населения – 7800 человек. Администрация поселения состоит из главы, 8 муниципальных служащих (включая 2 человек, исполняющих государственные полномочия) и 2 технических работников. Глава поселения имеет три высших образования. Предвыборная кампания проходила под лозунгом: «Мое село – мой дом родной!» Стержнем, вокруг которого осуществлялась мобилизация местного сообщества, стал конкурс проектов, которые возможно было осуществить за счет грантов муниципальным образованиям в 2006 г. Предложение и отбор проектов осуществлялись с участием населения: в селе прошел гражданский форум, проводилось анкетирование. В результате из 15 предложений победило 4: детский городок «Счастливое детство»; клуб любителей народного творчества; громкоговорящее радио; клуб ЗУБР (здоровый образ жизни). При этом средства, полученные за счет грантов, были достаточно ограниченными, значительная часть проектов была реализована за счет ресурсов местного сообщества. Так, при строительстве детского городка предприниматели обеспечили поставку труб и работу сварщика, заасфальтировали площадку. Менее профессиональные функции осуществляли сами жители: вкапывали столбы, окрашивали построенные объекты, высаживали цветы и деревья. Пенсионерки организовали выставку народного творчества. Два раза в неделю в селе работает громкоговорящее радио, организация работы осуществляется на общественных началах, к этому проекту активно привлекается молодежь. В 2007 г. работа по получению грантов и мобилизации местного сообщества на реализацию проектов была продолжена. Всего в 2006 – 2007 гг. в поселение было привлечено 92 тыс. долларов США на развитие села. В том числе: по программе «Гражданские инициативы на Дальнем Востоке» (реализовано 4 проекта) – 10 000 долларов США; по программе «Сообщества и альянсы на муниципальном уровне» (реализовано 7 проектов) – 12 000 долларов США; по программе «Фонд устойчивое развитие» (реализуются 4 проекта) – 70 000 долларов США. Поселение также заняло первое место в конкурсе «Самое благоустроенное поселение Хабаровского края», второе место в конкурсе на лучшее муниципальное образование Российской Федерации. И в том, и в другом случае это послужило основанием для получения дополнительных финансовых средств. При этом работа с местным сообществом не ограничивается реализацией финансируемых за счет грантов проектов. В поселении, наряду с традиционным Советом ветеранов, работает Совет молодежи при Совете депутатов, создан также Совет предпринимателей. Совет молодежи состоит из 10 человек в возрасте от 14 до 25 лет. На совете рассматривалась программа муниципального образования в сфере молодежной политики. Молодежь также активно привлекается к делам местного сообщества: участвует в организации праздников, в благоустройстве территории (субботники, месячники по санитарной очистке, сами залили каток). Планируется также провести сход молодежи. Особое внимание в поселении уделяется выстраиванию отношений с бизнес-сообществом. Работает Совет предпринимателей, проводится день предпринимателя. Подчеркивание ценности вклада предпринимателей в дела местного сообщества, судя по всему, является одним из базовых принципов муниципальной политики41. Так, когда местные бизнесмены помогли до начала холодов восстановить крышу в Доме культуры, на открытии Дома культуры после ремонта школьные хоры пели оду предпринимателям, глава поселения отметила роль каждого из спонсоров в решении общей задачи. Причем, на первоначальных этапах взаимодействие с бизнес-сообществом было достаточно конфликтным. Однако по мере того, как стало ясно, что политика нового главы поселения способствует формированию позитивного имиджа территории, контакты стали более плодотворным. Дело в том, что территория поселения привлекательна для коттеджной застройки, и значительная часть интересов предпринимателей связана именно с этим направлением деятельности. Заинтересованность главы в благоустройстве поселения и повышении качества муниципальных услуг находится в русле данных интересов, способствуя формированию позитивного имиджа территории, тем самым возникают предпосылки для взаимовыгодного сотрудничества. Очередной совместный проект уже является достаточно масштабным – строительство очистных сооружений. Обращает на себя внимание, что с опорой на местное сообщество решались те вопросы, которые не находили понимания у властей муниципального района. Так, район отказался выделить средства на ремонт Дома культуры, когда перед зимними холодами в нем рухнула крыша, утверждая, что такая ситуация типична для всех поселений. Также район не поддержал и проект строительства очистных сооружений.

 

Тем не менее, следует признать, что распространение позитивных последствий муниципальной реформы оказывается достаточно ограниченным по следующим причинам.

• Источниками лучшей практики в основном являются финансово устойчивые поселения, имеющие экономическую базу, кадровый и организационный потенциал, причем в первую очередь созданные еще до начала муниципальной реформы. Общее число подобных муниципалитетов относительно невелико, хотя со временем, по мере накопления управленческого опыта вновь созданными поселениями, возможности распространения лучшей практики могут несколько возрасти.

• Механизмы распространения лучшей практики фактически не работают не только по причине необходимости благоприятных условий для ее внедрения, но и при наличии у органов местного самоуправления потенциала восприятия новых подходов к организации деятельности муниципальных образований. Институциональные рамки данного процесса оказались не сформированными ни на уровне органов власти, ни в рамках самоорганизации муниципальных образований.

• Федеральное законодательство не создает необходимых условий для внедрения лучших практик. Более того, в значительной части они реализуются в таких формах, которые нельзя признать безупречными с правовой точки зрения (примеры чего уже приводились выше).

 

4.2. Наиболее сложные вопросы муниципальной реформы

 

В то же время, как уже отмечалось выше, в рамках муниципальной реформы были созданы определенные институциональные механизмы, способствующие обострению существовавших в организации местного самоуправления проблем. Причем, в отличие от краткосрочных трудностей, связанных с недостаточной подготовкой кадров, нечетким разграничением вопросов местного значения и т.п., эти проблемы не исчезнут сами по себе с течением времени и не могут быть разрешены простыми административными усилиями по продвижению реформы. Обратимся теперь именно к подобным последствиям муниципальной реформы.

 

Трудности управления пространственным развитием. Многие проблемы функционирования и развития муниципальных образований в условиях муниципальной реформы возникли в результате того, что жесткую модель организации функционирования местных властей, имеющую очень низкий адаптивный потенциал, пытались наложить на отличающиеся высоким динамизмом изменения в системе расселения. В результате предложенная схема не позволяет справляться ни с проблемами активно развивающихся территорий; ни с вызовами, характерными для территорий, где свертывается экономическая активность и вымывается население (в дальнейшем будем называть их сжимающимися); ни с еще более серьезными трудностями территорий, находящихся в состоянии реструктуризации и меняющих свою экономическую специализацию.

Однако в такой общей, акцентирующей суть, форме эта проблема не получила общественного звучания. Обычно рассматриваются ее отдельные частные последствия: недостаточность у муниципальных образований финансовых ресурсов, необходимость объединения территорий с целью координации их развития либо снижения их расходов и т.п. Вопросы управления пространственным развитием как одно их важнейших направлений региональной политики и его взаимосвязь с проблематикой муниципальной реформы не стали предметом специального обсуждения. Между тем найти решение проблем пространственного развития в рамках предусмотренного муниципальной реформой инструментария является достаточно сложной, не всегда решаемой задачей. Это видно и на примере тех частных вопросов, которые обычно рассматриваются в данном контексте.

В общественном сознании центральной проблемой муниципальной реформы на настоящий момент выступает необходимость повышения финансовой самодостаточности муниципальных образований. Именно этой проблеме посвящено большинство происходящих на разных уровнях дискуссий о перспективах полномасштабной реализации муниципальной реформы по окончании переходного периода, поиск путей ее решения во многом составляет суть региональной политики в данной сфере. Для ее решения предлагаются как собственно финансовые инструменты, так и другие предусмотренные реформой механизмы, в частности в сфере изменения территориальной структуры.

Между тем в подобном виде проблема выглядит нерешаемой, поскольку различные территории объективно заинтересованы в развитии абсолютно разных механизмов в данной сфере. Растущие муниципальные образования в первую очередь стремятся к большей финансовой автономии (дополнительные налоговые доходы, более стабильные условия их закрепления), в то время как сжимающиеся нацелены на получение хотя бы минимального гарантированного финансирования тех полномочий, которые им приходится выполнять (минимальные социальные стандарты, гарантированные нормативы финансирования расходов и т.п.). И хотя субъективные позиции различных членов муниципального сообщества не всегда совпадают с этими объективными интересами, большинство предложений в данной сфере включает в себя и те, и другие подходы. Поскольку идеологически они противоречат друг другу и плохо сочетаются в рамках единой системы, любые изменения в системе муниципальных финансов оказываются заблокированными.

Аналогична ситуация и с территориальными преобразованиями. В условиях закрепленного в Федеральном Законе № 131-ФЗ требования о том, что вся территория, за исключением отнесенной к межселенной, должна быть покрыта муниципальными образованиями поселенческого уровня, механическое объединение поселений вряд ли может обеспечить радикальное решение проблемы их финансовой обеспеченности. Не очевидно, что и объединение активно развивающихся муниципалитетов способно дать позитивный эффект: в краткосрочном плане подобное объединение всегда сопровождается острыми конфликтами и длительным периодом управленческой дезорганизации, а в долгосрочном – способствует замене реальной конкуренции территорий за население и инвестиции административной конкуренцией – отстаиванием своих интересов в рамках вновь созданной административной структуры. А для этого реальные достижения требуются далеко не всегда. В то же время ослабление федеральных гарантий местного самоуправления в данной сфере, состоящих в учете мнения населения при проведении любых территориальных преобразований, как уже отмечалось выше, может привести к субъективизму и политической обусловленности трансформаций территориальной структуры. Тем самым масштабные процессы объединения муниципалитетов, идея которых все более активно продвигается субъектами Федерации, вряд ли способны решить как вопросы финансовой обеспеченности, так и межтерриториальной координации муниципальных образований.

Более тонкие подходы к решению данных проблем в российских регионах – большая редкость. Среди них можно особо отметить опыт Пермского края, достаточно широко использующего подушевое выделение межбюджетных трансфертов, что создает стимулы для объединения муниципальных образований с низкой численностью населения.

Оценивая сложившуюся ситуацию в целом, приходится констатировать, что принятые в рамках муниципальной реформы жесткие подходы к регулированию территориальной организации, компетенции муниципальных образований и организации их финансирования поставили практически непреодолимые барьеры на пути оптимального управления пространственным развитием в субъектах Федерации. Судя по всему, радикально в существующих институциональных условиях проблема решена быть не может, в первую очередь по причине механического создания поселенческих муниципалитетов практически на всей территории страны, а не только в тех местах, где реально существует местное сообщество и концентрируется человеческий капитал, необходимый для осуществления самоуправления. Тем не менее, некоторые меры для смягчения существующих проблем могут быть приняты на региональном уровне. В частности, необходимо:

• признать необходимость управления пространственным развитием и объективные отличия в механизмах регулирования между развивающимися, сжимающимися и реструктуризирующимися территориями;

• использовать различные инструменты межбюджетных отношений применительно к различным территориям: давать возможности для самофинансирования территориям с высоким уровнем развития (устанавливая единые нормативы налоговых отчислений) и активно развивающимся (устанавливая индивидуальные нормативы в счет финансовой помощи на среднесрочную перспективу⁴²), применять механизмы целевого софинансирования отдельных направлений расходов в первую очередь по отношению к депрессивным и сжимающимся территориям с незначительным экономическим потенциалом;

• создавать для сжимающихся территорий стимулы и условия к поиску новой экономической специализации, т.е. для превращения их в территории реструктуризирующиеся, активно использовать применительно к данным территориям механизмы программного и проектного финансирования (в т.ч. в условиях распределения средств на конкурсной основе);

• использовать механизмы стимулирования добровольного изменения территориальной организации местного самоуправления, не пытаясь решать данные вопросы административными методами;

• отрабатывать модели межмуниципального сотрудничества, в т.ч. с участием региональной власти, для согласования политики и координации деятельности отдельных территорий в целях их ускоренного развития и предотвращения диспропорций и рассогласований, способных осложнить данный процесс.

 

Конфликтность двухуровневой модели управления муниципальными образованиями. Еще до начала муниципальной реформы на основе международного опыта можно было предположить, что в рамках двухуровневой территориальной организации местного самоуправления с высокой вероятностью возникнут острые конфликты между местной властью на уровне муниципального района и поселения⁴³. Данный прогноз полностью оправдался. Более того, несмотря на содержащийся в федеральном законодательстве тезис о том, что органы местного самоуправления поселений не подчиняются власти муниципального района, на практике районы получили достаточно много рычагов административного давления на поселения. К ним можно отнести:

• возможности принуждения поселений к заключению соглашений о передаче полномочий;

• возможности использовать усиливающееся дублирование вопросов местного значения муниципальных районов и поселений для регулирования компетенции органов местного самоуправления поселений и объема передаваемого им имущества;

• наличие финансовых рычагов, поскольку в подавляющем большинстве регионов вопросы предоставления финансовой помощи поселениям были переданы на районный уровень.

В этих условиях значительная часть органов местного самоуправления поселений, в первую очередь не самых сильных, лишилась возможностей оказывать какое-либо существенное влияние на организацию жизнедеятельности поселений, что в ряде случаев привело к катастрофическому падению их престижа. Что же касается тех поселений, где имелась достаточная материальная база, финансовый и кадровый потенциал, то здесь конфликтность отношений с районом выступила на первый план. Особенно обострились данные проблемы применительно к районным центрам, т.е. тем поселениям, где физически находится и районная, и поселенческая власть, где возникают наиболее сильные пересечения полномочий, и где районный центр (в случае, когда им является городское поселение) может претендовать на статус городского округа.

Наиболее острый конфликт возникает в том случае, когда и районная, и поселенческая власть избирается на основе всеобщих выборах на одной и той же территории. Вне зависимости от формального разграничения полномочий, в этой ситуации обе власти конкурируют между собой за популярность и поддержку населения, что оказывает существенное негативное влияние на организацию процесса управления. В связи с этим все большее распространение получает идея перехода от модели всеобщих выборов представительного органа муниципального района к модели его формирования на основе делегирования глав и депутатов поселений. На настоящий момент распространенность подобной модели невелика, однако она получает все большую поддержку в регионах.

Изучение конкретных примеров использования модели делегирования при формировании представительного органа муниципального района⁴⁴ показало, что часть проблем, судя по всему, в этом случае находит свое решение. Так, снижается конфликтность отношений поселенческой и районной власти, возрастает подотчетность районных властей населению, улучшается информационное взаимодействие двух уровней муниципальной власти. В то же время при функционировании представительного органа, сформированного на основе делегирования, неизбежно возникает проблема внутреннего конфликта глав и депутатов поселений, входящих в состав представительного органа муниципального района, в ситуации, когда между интересами района и поселения существует объективное противоречие. Двойственность и неопределенность мотивации в подобных условиях в принципе может серьезно осложнить функционирование созданного на основе делегирования представительного органа. Кроме того, отказ от механизма прямых выборов повышает вероятность попыток манипулирования процессом делегирования со стороны различных групп интересов, стремящихся провести в представительный орган муниципального района «нужных людей». Есть и вопросы более технического характера, связанные, в частности с равным представительством поселений в представительном органе вне зависимости от их размера и численности населения, что воспринимается как ущемление прав крупных муниципальных образований и делает их противниками данной модели.

В целом можно предположить, что подобный переход, возможно, несколько смягчив существующие конфликты либо трансформировав их в другую форму (интересы тех же районных центров в такой ситуации могут ущемляться равной нормой представительства, что создаст дополнительную базу для конфликтов), не даст возможности радикального решения проблемы взаимодействия двух уровней муниципальной власти⁴⁵. В то же время концептуально более интересным подходом было бы рассмотрение перехода к модели формирования представительного органа муниципального района на основе делегирования как промежуточного этапа к отказу от фиксированной компетенции органов местного самоуправления районного уровня.

Подобная модель предполагает закрепление всего набора вопросов местного значения за органами местного самоуправления поселений. В то же время районный уровень муниципальной власти продолжает существовать, имеет минимальный набор собственных вопросов местного значения и в основном сосредотачивается на исполнении тех полномочий, которые на добровольной основе передаются ему муниципальными образованиями нижнего уровня вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Это позволяет во многом преодолеть конфликтность отношений между двумя уровнями муниципальных образований, а также дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления поселений в зависимости от их реальной способности к решению вопросов местного значения и особенностей системы расселения.

На последнем вопросе хотелось бы остановиться особо. Идеология муниципальной реформы предполагала жесткое разделение вопросов местного значения между поселенческим и районным уровнем. В дальнейшем данное положение подверглось глубокой эрозии. Причем необходимо отметить, что для этого были не только субъективные, но и объективные основания.

Дело в том, что оптимальное разделение функций между двумя уровнями муниципальной власти не является раз и навсегда данным, но зависит от многочисленных конкретных обстоятельств. Так, при прочих равных условиях, в густонаселенной местности, где жители могут пользоваться услугами не только своего, но и соседних поселений, а большие расстояния не препятствуют получению экономии на масштабе при предоставлении муниципальных услуг, есть объективные основания для централизации на верхнем уровне управления гораздо большего объема полномочий, чем в условиях низкой плотности населения и малозаселенности территории. В рамках муниципальной реформы эта проблема приобрела наиболее активное звучание на примере услуг по сбору, вывозу и утилизации отходов.

Данная сфера рассматривается как классическая с точки зрения демонстрации различной роли эффекта масштаба при организации предоставления услуг. Считается, что сбор и вывоз мусора может вполне эффективно осуществляться децентрализовано, в рамках небольших организаций, обслуживающих локальные рынки. Данная сфера является конкурентной и не обладает явно выраженной экономией на масштабе. Что касается процессов утилизации, то они требуют высокого технологического оснащения, учета экологических последствий данной деятельности. Тем самым здесь совершенно другие требования к масштабам предоставления услуг.

Российское законодательство о местном самоуправлении адекватно отразило рассмотренный подход к данному вопросу, закрепив за поселениями организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а за муниципальными районами – организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Однако на территориях с низкой плотностью населения выяснилось, что данная логика не работает. В условиях, когда транспортное плечо до свалки (полигона) составляет несколько десятков километров, вывоз мусора к официально установленным местам утилизации оказывается экономически неоправданным. При этом органы местного самоуправления муниципального района не имеют никаких стимулов к учету интересов поселений в данном вопросе⁴⁶: все дополнительные затраты на компенсацию нерациональных транспортных расходов должны осуществляться за счет бюджетов поселений либо местных жителей. В результате в лучшем случае поселения создают свои свалки, за которыми не осуществляется никакого официального контроля, а в худшем – мусор выбрасывается в вообще не предназначенных для этого местах: в лесных массивах, на обочинах автомобильных дорог и т.п.

Подобного рода примеры ярко демонстрируют преимущества модели, в рамках которой разграничение полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов может варьироваться в широких пределах. Очевидно, что в условиях отсутствия собственной компетенции муниципального района и добровольности делегирования ему полномочий с поселенческого уровня те поселения, которые находятся в пределах транспортной доступности от полигона для утилизации твердых бытовых отходов, заключили бы соглашение на утилизацию мусора и бытовых отходов с муниципальным районом. Те же поселения, для которых транспортное плечо делает подобное решение неоптимальным, либо предпочли бы создание собственных полигонов; либо, объединив усилия и ресурсы близлежащих муниципальных образований, делегировали бы району строительство нового полигона; либо, наконец, сами создали бы новую межмуниципальную свалку. Причем, на любом из этих уровней могло бы начаться использование новых, более современных технологий утилизации отходов.

Безусловно, превращение муниципального района из уровня власти, обладающего собственной компетенцией, фактически в форум для организации межмуниципального сотрудничества не решит всех вопросов в данной сфере и, более того, неизбежно приведет к появлению новых трудностей. Процесс достижения договоренностей между муниципальными образованиями достаточно сложен, требует значительного дополнительного объема времени и усилий, далеко не всегда полностью определяется объективными факторами и интересами и, более того, не во всех случаях приводит к позитивному результату. Поэтому определенные потери в эффективности неизбежны и при такой модели. Тем не менее, она позволяет решать проблемы, в принципе не решаемые при других подходах к организации муниципальной власти; снимать конфликты, связанные с единообразным разграничением полномочий, и учитывать особенности муниципальных образований при организации муниципального управления. Международный опыт также подтверждает возможность взаимодействия муниципальных образований в рамках подобного подхода. Наиболее известный пример практического воплощения данной модели – канадская провинция Британская Колумбия. Не очевидно, что эта модель, во многом не согласующаяся с традиционными подходами к муниципальному управлению, сложившимися в России, может получить всеобщее распространение. Однако представляется необходимым дать возможности для ее внедрения и экспериментальной проверки.

 

Несформированность подходов к управлению городским развитием. Как уже указывалось выше, городская проблематика в ходе реформы не играла особой роли. Интересы развития городов во многом были принесены в жертву стремлению регионов к политическому доминированию в региональных столицах. В законодательстве Российской Федерации также отсутствует понятие городской агломерации. Однако с весны 2007 г. данная проблематика все более активно ставится на повестку дня. Непосредственный толчок активизации дискуссий в этой сфере был дан Министерством регионального развития, которое анонсировало создание городских агломеративных центров с многомиллионным населением как одно из стратегических направлений пространственного развития российских территорий, позволяющее создать опорный каркас системы управления и модернизации экономики страны. В качестве приоритетных проектов рассматривались «Большой Ростов» (объединение Ростова-на-Дону, Новочеркасска, Таганрога, Аксая, Батайска, Азова), агломерации «Иркутск-Ангарск-Шелехов», «Владивосток-Находка-Уссурийск-Артем», «Самара-Тольятти», «Томск-Северск» и некоторые другие.

При отсутствии в России теоретических наработок и практического опыта в данной сфере, в различных регионах осуществлялись попытки реализации разных моделей управления агломерациями.

Наиболее жесткий подход, связанный с полным слиянием входящих в агломерацию муниципальных образований, попытались реализовать власти Чувашской республики. Была выдвинута инициатива об объединении городов Чебоксары и Новочебоксарск, которые находятся на расстоянии 15 км друг от друга, и части Чебоксарского района. Однако, как уже отмечалось выше, она не нашла поддержки у населения, и агломерационное слияние не состоялось.

Большая неопределенность организационных форм агломерирования была характерна для агломерационного проекта «Иркутск-Ангарск-Шелехов», хотя в целом и здесь господствовала идеология «вертикального» построения агломерации по инициативе областной власти. В целом, в 2007 г. его можно отнести к наиболее активно развивающимся проектам в данной сфере. С привлечением экспертов здесь были определены границы агломерации. Началась проработка конкретных проектов, позволяющих обеспечить динамичное развитие агломерации, в таких сферах, как транспорт, водоснабжение, утилизация твердых бытовых отходов. Обсуждались варианты специализации территорий в рамках агломерации, а также создания новых центров застройки (например, вынос административного центра за границы г. Иркутска). В структуре администрации Иркутской области появилась должность заместителя губернатора, курирующего создание особой экономической зоны рекреационного характера на Байкале и формирование Иркутской городской агломерации.

Однако судьба и этого проекта оказалась достаточно драматичной. В ходе муниципальных выборов были переизбраны власти городов Ангарска и Шелехова, активно поддерживавшие данный процесс. Смена региональной власти понизила значимость проекта агломерации, продемонстрировав его высокую зависимость от политических факторов. Более глубокая проработка ряда конкретных проектов выявила невозможность их реализации в той форме, которая была предусмотрена проектом агломерации. Дальнейшая судьба агломерационного проекта «Иркутск-Ангарск-Шелехов» на настоящий момент неясна.

Наконец, стали развиваться и процессы агломерирования более естественного характера, основанные на объективных, естественно сложившихся связях между различными территориями. Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество и кооперация в различных формах. Подобные процессы стали происходить в рамках Челябинской агломерации. Было организовано взаимодействие города с пригородными муниципалитетами по вопросам производства и сбыта сельскохозяйственной продукции. Прорабатывались возможности сотрудничества и в других направлениях, в частности по водоснабжению и утилизации твердых бытовых отходов. Начала функционировать рабочая группа, включающая главных архитекторов входящих в агломерацию муниципалитетов и заместителей руководителей муниципальных образований по экономическим вопросам. Целью данной группы являлось согласование генеральных планов развития муниципальных образований.

Однако и в данном случае при реализации проекта возникли серьезные трудности, связанные в первую очередь с нескоординированностью действия городской и областной власти в этом вопросе и определенной конкуренцией между областным центром и субъектом Федерации за лидерство в данном проекте. На региональном уровне было принято решение о создании агломерационного округа с включением в него г. Челябинска. Практическая работа по межмуниципальному сотрудничеству была приостановлена.

Таким образом, на настоящий момент преобразования в данной сфере оказались как бы на распутье. Одним из возможных векторов движения является активизация горизонтальных форм межмуниципального сотрудничества, что, как показала практика, возможно лишь в условиях поддержки власти субъекта Федерации и его непосредственного участия в работе координационных органов. Однако анализ хода муниципальной реформы позволяет предположить, что гораздо более вероятен другой сценарий: проблематика агломераций будет использована для усиления централизации в сфере муниципального управления, сдвига политического баланса между органами местного самоуправления крупных городов и региональными властями в пользу последних. В этом случае интересы предотвращения политической конкуренции на региональном уровне (которая продолжает существовать и в условиях отсутствия прямых выборов и в которой мэр крупнейшего города выступает наиболее естественным соперником губернатора) по-прежнему будут преобладать над потребностями комплексного городского развития, что неизбежно будет препятствовать реализации инновационного сценария развития даже в условиях крупных городов, где его практическое воплощение наиболее вероятно.

 

Завершение переходного периода муниципальной реформы – хороший повод к подведению итогов и оценке результатов муниципальной реформы, достигнутых к концу 2008 г. Если вернуться к идеологическим основам проводимых преобразований, можно сделать вывод, что из четырех концептуальных направлений, заложенных в первоначальном варианте реформы, большинство так и не было реализовано. Вместо четкого разграничения полномочий – все усиливающееся дублирование и хаотическое смешение компетенции различных уровней власти. При формальном приближении местной власти к жителям – фактически полное бесправие этой власти и ее неспособность влиять на организацию жизнедеятельности населения, что приводит к ее дискредитации и незаинтересованности в ее поддержке (низкая явка на последние муниципальные выборы, все большие сложности с поиском желающих избираться в органы местного самоуправления – наглядное тому доказательство). Фиаско потерпели и попытки усилить финансовую автономию муниципальных образований - в подавляющем большинстве муниципалитетов она чрезвычайно ограничена, а недовольство механизмами финансирования органов местного самоуправления не меньше, чем до муниципальной реформы. И только тенденция к централизации и встраиванию местного самоуправления в вертикаль власти успешно реализуется во все более полном объеме. И, с этой точки зрения, муниципальная реформа вполне может рассматриваться как зеркало современных тенденций в развитии страны.

К межселенным, в соответствии с федеральным законодательством, относятся территории вне границ поселений, которые могут создаваться по решению субъекта Федерации на территориях с низкой плотностью сельского населения. Перечень территорий, которые могут быть отнесены к межселенным, регулируется Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. Всего, по данным Министерства регионального развития РФ, на территории России было создано 115 межселенных территорий в 18 субъектах Федерации (Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / под общей редакцией Д.Р.Хромова. – М: ИД «Юриспруденция, 2007, с. 31).

² В прежнем законодательстве в большинстве случаев критерием отнесения того или иного полномочия к вопросам местного значения являлся не характер деятельности либо масштаб потребления той или иной услуги, а форма собственности на те или иные объекты либо организации. Так, например, если водоканал находился в муниципальной собственности, полномочие по водоснабжению относилось к вопросам местного значения, если же он был передан в региональную собственность, данный вопрос автоматически включался в компетенцию субъекта Федерации.

³Sancton A. Beyond the Municipal: Governance for Canadian Cities // Options Politiques, 2004, Vol. 25, № 2 (February), c. 30.

4 См.: Абанкина И.В. Культура безлюдья // Отечественные записки, 2005, № 4. Подобные тенденции в системе расселения отмечаются и другими авторами. «С одной стороны, идет опустынивание страны. На наших глазах уходит последнее «деревенское поколение» – те, кто живет в деревне. Их дети уезжают учиться в район, в областной центр, в столицы, и мало кто возвращается. Остаются те, кто по возрасту, по здоровью не может и не хочет уезжать. Они доживают… Они уйдут из жизни очень скоро, и появятся новые заброшенные села. С другой стороны, идет вторичная колонизация: появляются локальные рыночные хозяйства, вокруг которых возникают небольшие социумы – этакие расширенные фермерские хозяйства. И второе направление колонизации – дачи. Вдоль всех магистралей идет вторичное освоение территорий дачниками» - такое мнение о сложившейся ситуации высказывает С. Кордонский (Рудаков В. Тупики самоорганизации // Коммерсант-Власть № 41, 23.10.2007).

5 Изначально предполагалось, что новое законодательство о местном самоуправлении вступит в силу с 1 января 2005 г., одновременно с Федеральным Законом №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако в ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе было решено отложить полноценную реализацию муниципальной реформы еще на год.

⁶ Федеральный закон №122-ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»

⁷ Федеральный закон № 129-ФЗ от 12.10.2005 «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»»