Главным для властей стало управление собственностью, оставшейся в распоряжении государства

У российского правительства, которое до недавних пор волновала приватизация, появился новый лозунг: «Эффективное управление госсобственностью». Он уже начал воплощаться в жизнь. Залоговые аукционы и передача госпакетов в доверительное управление – яркий тому пример. Правда, официальная правительственная концепция управления госсобственностью появится не раньше осени. Однако уже сейчас многое ясно. Во всяком случае главный разработчик концепции – Госкомимущество – свою позицию определил. Заметим, что новый лозунг потребовал реорганизации и самого Госкомимущества.

Свою шестую годовщину Госкомимущество будет праздновать в январе следующего года сильно преображенным (разумеется, это произойдет только в случае победы на выборах Бориса Ельцина; в случае победы Геннадия Зюганова ГКИ просто ликвидируют или переименуют в комитет по национализации). Причины структурной перестройка ГКИ очевидны – массовая приватизация закончилась, и главным для российских властей теперь стало управление собственностью, оставшейся в распоряжении государства. Есть, конечно, и субъективные причины реорганизации, например, массовый уход грамотных и опытных специалистов (низкий уровень доходов не соответствует их квалификации) и некоторое падение влиятельности ведомства.

Общие контуры будущей структуры ГКИ можно представить уже сейчас: останется 4–5 довольно крупных управлений (сегодня их более 10), число зампредов, курирующих направления деятельности, соответственно, будет уменьшено. Некоторые управления станут просто отделами в составе других управлений, а иные будут упразднены. Например, управление инвестиционных фондов перестанет существовать и контроль за фондами будет осуществлять Федеральная комиссия по ценным бумагам. Не решен вопрос о том, будут ли специалисты ГКИ по-прежнему представлять интересы государства в АО, пакеты которых закреплены в федеральной собственности, или ведомство останется только регистратором и депозитарием акций этих предприятий. В зависимости от этого функции ГКИ тоже претерпят изменения. Полную ясность в этот процесс внесет решение правительства, которое должно уже осенью утвердить концепцию управления федеральной собственностью.

До сих пор целостной концепции управления собственностью, оставшейся в распоряжении государства, не существовало. Перед Госкомимуществом и не ставилась цель ее создать. Основные задачи в прошедшие пять лет были связаны с реструктуризацией общенародной (а значит, ничьей) собственности. Необходимо отметить, что даже самые ярые оппоненты приватизации признают: эта цель достигнута. До 80% ВВП производится в негосударственном секторе экономики. Нельзя сказать, что правительство совсем не занималось управлением оставшимся имуществом, однако в основном оно ограничивалось некими аварийными мерами, которые иногда приводили к неожиданным для самого правительства последствиям.

И вот весной прошлого года в ГКИ был образован департамент по управлению госсобственностью. Его главой оказалась Ольга Вовченко (заметим, мало похожая на типичного правительственного чиновника). Первые попытки защитить государственные интересы в акционерных обществах натолкнулись на активное противодействие отраслевых министерств – проект положения о представителях государства (как лиц «со стороны», нанимаемых по контракту, так и госслужащих) пришлось разделить на два документа. Первый из них, регламентирующий наем управляющих со стороны, уже принят. Второй, касающийся госслужащих, с большим трудом согласовывается с заинтересованными ведомствами. Большинство из них считает, что отраслевые особенности не позволяют принять единый документ, имеющий прямое действие.

В конце концов специалисты ГКИ согласились с этим, но считают, что базовый документ, на основе которого отраслевики выпустят свои ведомственные инструкции, все-таки должен существовать. Скорее всего такой компромисс устроит все заинтересованные стороны. По мнению Ольги Вовченко, применяться эти два документа будут следующим образом: на определенных правительством предприятиях представителями государства останутся госслужащие, к которым будут предъявляться чрезвычайно высокие профессиональные требования, на прочие предприятия придут менеджеры, прошедшие специальную подготовку и аттестованные государственной комиссией.

Следующий шаг по пути создания концепции управления госсобственностью – разработка законодательной базы доверительного управления. Дума и ГКИ параллельно готовят соответствующие нормативные акты: Госкомимущество подготовило проект указа президента «О порядке передачи в доверительное управление пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности». В соответствии с ним право на доверительное управление федеральными пакетами акций будет предоставляться по конкурсу. В данном случае явно преследуется и фискальная цель – победителю конкурса за право доверительного управления придется внести в федеральный бюджет специальную плату или согласиться погасить долги того предприятия, акции которого он взял в управление.

Одновременно с разработкой этих документов ГКИ занялся перераспределением федеральной собственности между федерацией и ее субъектами. Идея (кстати, зафиксированная в недавнем президентском указе) проста: то, что бюджету никак не удавалось получить от приватизации, можно получить путем «возмездной передачи» федеральных госпакетов в собственность регионам. Правда, планы получить таким путем в бюджет 4–5 трлн рублей до сих пор вызывают большие сомнения даже у самих федеральных властей.

Новые схемы управления госпакетами акций. Интервью первого заместителя председателя Госкомимущества Альфреда Коха

– Почему возникла идея реформировать систему управления госпакетами акций?

– Причины, по которым Госкомимущество стало разрабатывать новые схемы управления госпакетами (передача их в залог или в доверительное управление), просты. Ни для кого не секрет, что государство как собственник-акционер не реализует в полной мере своих прав и обязанностей. С одной стороны, у государства нет для этого финансовых и других ресурсов, с другой стороны, очень мало квалифицированных кадров. И наконец, действуя через аппарат чиновников, государство неизбежно оказывается слабее других акционеров, так как его представители не имеют достаточно мощных стимулов в своей работе. В итоге все это отражается на политике акционерных обществ в области налогообложения, дивидендов, выплаты зарплат и т. д., которая зачастую не совпадает с интересами государства. Вот почему необходимо коренным образом изменить систему государственного управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности.

– Как именно планирует правительство проводить реформу управления госсобственностью?

– В настоящее время мы готовим комплексную концепцию, которая, видимо, будет состоять из четырех основных элементов. Часть федеральных пакетов акций будет передана в управление частным лицам (так называемым поверенным); частью пакетов по-прежнему будут управлять госчиновники из отраслевых министерств и ведомств, однако теперь уже на основе заключенных с ними контрактов; отдельные пакеты на конкурсах будут передаваться в доверительное управление крупным, прежде всего российским, финансовым структурам; часть пакетов, как и раньше, будет использована для создания и развития ФПГ. Подчеркну, что я сейчас говорю не о приватизации, а о формах управления остающейся в руках государства собственности. Один из этих четырех элементов уже разработан. Я имею в виду механизм заключения договоров с поверенными. Теперь вот пришла очередь механизма передачи пакетов в доверительное управление.

– Учитывает ли эта схема недостатки залоговых аукционов и преследует ли она фискальную цель?

– Повторю, что основная цель этих конкурсов – передача функций управления федеральными пакетами акций в руки более эффективных управляющих и, как следствие, повышение инвестиционной привлекательности предприятий и курсовой стоимости этих пакетов акций. Это основная цель, но не единственная. Конкурсы будут также способствовать привлечению средств в федеральный бюджет – за счет, во-первых, продажи права на доверительное управление, во-вторых, погашения победителями конкурсов бюджетных задолженностей АО, в-третьих, сокращения государственных дотаций, налоговых льгот и государственных инвестиций и в перспективе – за счет роста поступлений в виде дивидендов на акции, роста курсовой стоимости акций, роста налогооблагаемой базы предприятий.

Вообще, передача государственных пакетов акций в доверительное управление дело не новое, она осуществлялась и раньше. Но, по нашему мнению, необходимо сделать этот процесс конкурсным, открытым и с четким критерием определения победителя – в частности, по величине денежных средств, которую победитель готов заплатить государству за право стать доверительным управляющим федеральным пакетом акций. Хотя, повторю, для стимулирования создания финансово-промышленных групп может сохраниться и прежний, то есть бесконкурсный и бесплатный, порядок передачи в управление федеральных пакетов акций в центральные компании ФПГ.

Многие уже сейчас, до окончательной разработки механизмов этих конкурсов, говорят, что это будет форма скрытой продажи акций. В том же обвиняли и залоговые аукционы. Так вот, я решительно и однозначно заявляю, что это будет не что иное, как всего лишь доверительное управление. Как и победитель залогового аукциона, победитель конкурса не становится собственником государственного пакета. Пакет остается в собственности государства. И хотя доверительный управляющий получает довольно широкие полномочия, но все же решения по принципиальным вопросам он обязан согласовывать с собственником – государством. Государство надежно застраховано от того, что без его воли пакет акций будет отчужден, уменьшен, что акционерное общество будет ликвидировано либо его имущество уйдет к другим лицам. Управляющий обязательно должен спросить разрешения у государства, прежде чем он от его имени одобрит отчет о прибылях и убытках АО либо проголосует за решение о распределении прибыли и т. п.

Более того, в отличие от залоговой схемы, в нынешней даже теоретически не предусматривается возможность допуска управляющего к продаже пакета. Да и средства, полученные от проведения этих конкурсов, будут зачислены в федеральный бюджет не как доходы от приватизации, а как доходы от распоряжения федеральным имуществом. Вообще, несмотря на внешнюю схожесть конкурсов на право доверительного управления с залоговыми аукционами, они значительно различаются. Эти различия – следствие учета опыта, который мы приобрели в прошлом году, с одной стороны, и принципиальной разницы в сути возникающих правоотношений – с другой.

– Что конкретно отличает схему залоговых аукционов от доверительного управления?

– Суть залоговой схемы в том, что государство получает низкопроцентный кредит под залог акций, затем, после окончания срока залога, продает эти акции на рынке и возвращает кредит. Если государство не возвращает кредит залогодержателю, он имеет право сам продать пакет и взять себе не только сумму, равную кредиту, но еще и одну треть от разницы между продажной ценой акций и суммой кредита. Суть же конкурсов на доверительное управление другая. Государство получает деньги за право доверительного управления в течение трех лет. Единовременно и безвозмездно. Стимулом для потенциальных участников конкурсов является как вознаграждение в сумме 30% от величины дивидендов по акциям, которыми он управляет в течение трех лет, так и возможность продления договора на новый срок без дополнительной оплаты.

Есть много отличий и в организации конкурсов на право доверительного управления акциями. Например, предлагается значительно повысить размер задатка – до 25% от начальной суммы обязательств (на залоговых аукционах задаток составлял всего 3%, что не гарантировало в должной мере ответственного подхода участников к требованиям аукциона). Четко оговорены возможные дополнительные требования к участникам конкурса. Это может быть внесение инвестиций, погашение задолженностей перед бюджетом, депонирование до 100% суммы обязательств по конкурсу. Эти требования должны быть заранее объявлены организаторами конкурса в информационном сообщении. Устранено одно из упущений «залоговой эпопеи», которое заключалось в том, что участники аукционов не проходили предварительную проверку Антимонопольного комитета на предмет соблюдения антимонопольного законодательства. В отличие от залоговых аукционов, к этим конкурсам не допускаются физические лица и сами акционерные общества, акции которых выставлены на конкурс.

По решению комиссии по отдельным лотам может быть ограничен допуск иностранных компаний. Ликвидирован институт представителя Госкомимущества. Теперь сама комиссия, в которой появится и представитель Минэкономики, принимает и регистрирует заявки, рассматривает документы и принимает решение о признании заявителя участником конкурса. Задатки тоже будут собираться на счету Госкомимущества в одном из банков, определенном решением правительства по согласованию с ЦБ. Кроме того, теперь потенциальный участник конкурса обязан предоставить баланс на последнюю отчетную дату с отметкой налоговой инспекции, подтверждающий наличие у заявителей-банков собственных средств в сумме не менее 50% начальной цены, у других заявителей – чистых активов в сумме не менее начальной цены и отсутствие задолженности по уплате налогов в бюджеты всех уровней. Это, я надеюсь, предотвратит появление на конкурсах фирм-однодневок – как и то, что теперь банк-участник не должен иметь гарантию другого банка.

Много шума и судебных разбирательств по результатам залоговых аукционов было спровоцировано слишком плотным графиком их проведения, с одной стороны, и беспечностью участников – с другой. Чтобы избежать впредь таких конфликтов, предлагается увеличить срок рассмотрения всех поданных заявителями документов до семи дней и объявлять решение о признании либо не признании заявителей участниками не в день проведения конкурса, а как минимум за три дня.