Политико-правовой анализ проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным совещанием
Проект новой Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционным совещанием, вопреки некоторым оптимистическим оценкам, с юридической точки зрения невозможно признать проектом, готовым к принятию. Не отрицая наличия положительных сторон в данном проекте Конституции, приходится констатировать, что многие вопросы в этом проекте решены противоречиво либо недостаточно последовательно. Ниже приводятся замечания, возникающие в связи с решением некоторых наиболее серьезных вопросов в проекте Конституции Российской Федерации.
Права и свободы человека и гражданина
Глава 2 проекта Конституции представляет собой повторение одноименного раздела проекта Конституции РФ, разработанного Конституционной комиссией. Вместе с тем в изложении прав и свобод есть некоторые упущения. В проекте Конституции не закреплено право на подачу петиций (обращений). Рассматриваемый проект не учитывает международные конвенции, заключенные в два последние десятилетия по правам женщины и ребенка. Вопреки представлениям авторов проекта, утверждающих в статье 19, что «мужчина и женщина имеют… равные возможности для реализации своих прав, современный цивилизованный мир судит иначе: у женщины всегда складываются неравные возможности по сравнению с мужчиной. Как правило, на конституционном уровне признается, что для женщины требуется создание дополнительных условий для реализации ее прав. Отсутствие в проекте отдельной статьи по правам женщины не вполне оправдано. В проекте нет отдельной статьи по правам ребенка.
Федеративные и межнациональные отношения
В проекте Конституции РФ особое место занимают вопросы федеративных и межнациональных отношений. Тесная связь между проблемами федерации и национальных отношений в нашей Федерации изначально обусловлена тем, что она создавалась с учетом многонационального состава населения России. Проект Конституции и начинается со слов: «Многонациональный народ Российской Федерации…»
Уже в статье 1 ее проекта указывается, что наше государство является федеративным. Это ко многому обязывает. Следует согласиться с тем, что наша Федерация должна быть единой. В статье 4 проекта определено: «Суверенитет Российс
К сожалению, приходится констатировать, что необходимой последовательности в реализации этих принципиальных положений в проекте Конституции не просматривается. Уже из статьи 10 проекта следует, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с Конституцией, что было бы совершенно логично, если субъекты Федерации действительно равноправны, но и в соответствии с Федеративным договором. Однако, как следует из сравнения трех его составляющих договоров, Федеративный договор закрепил неравенство субъектов Федерации: республики обладают более широкими полномочиями, чем все другие субъекты. И не случайно во втором разделе проекта Конституции, содержащем все три договора о разграничении предметов ведения, опущены протоколы к двум первым договорам: к договору с республиками и договору с краями, областями, а ведь именно в протоколах сконцентрированы разные подходы, с одной стороны республик, а с другой стороны областей и краев к проблеме равноправия субъектов Федерации.
Не напечатать протоколы вместе с договорами, к которым они относятся и практически составной частью которых являются, – просто, но это не решает проблему.
Не решает проблему и создание как бы «обобщающих» Федеративный договор статей 71 и 72 в проекте Конституции. Они не воспроизводят статей 1 и 2 договоров и являются лишь их не
Выхода проект Конституции не предлагает. Таким образом, можно предвидеть, что борьба за равноправие субъектов не закончена. Она даже обострилась.
Неясность есть и в других статьях главы 3 – «Российская Федерация». Если следовать статье 66 проекта, то край, область, а также автономные образования будут иметь возможность создавать свои законодательные органы – это шаг к равноправию субъектов. Но смогут ли они принимать свои конституции – неизвестно. Совершенно непонятно, в чем же создатели проекта усматривают разницу между Конституцией, часто называемой Основным Законом, и Уставом как основополагающим законом. Если здесь заложено неравенство в правах субъектов, то это новый повод для споров.
В решении вопросов федерального значения проект Конституции отводит важное место Совету Федерации – одной из двух палат Федерального собрания. Казалось бы, составители проекта отказались от неравенства в представительстве субъектов Федерации в этом органе и тем самым как бы не сочли обязательными требования, выдвинутые в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и республиками в ее составе.
Это можно было бы приветствовать, если не обращать внимания на то, что предлагаемая система формирования Совета Федерации – в его состав должны избираться по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации (см. ст. 94) – дает значительное преимущество наиболее малочисленным субъектам Федерации и в решении вопросов общефедерального значения, отнесенных к компетенции Совета Федерации (ст. 101 проекта Конституции). Малонаселенные субъекты Федерации, а это чаще всего республики и автономии, получат значительное влияние при голосованиях в Совете Федерации, в котором, как следует, скажем, из статей 104 и 108 проекта, решение принимается, если за него голосовало в одних случаях более половины депутатов, а в других – не менее двух третей от общего числа депутатов. При предлагаемой системе формирования Совета Федерации может получиться, что более половины депутатов будет представлять менее 22 миллионов избирателей, а оставшихся в меньшинстве депутатов – 85 миллионов избирателей. Для того чтобы собрать две трети голосов, может быть достаточно представительства 46 миллионов избирателей. В то же время представители более чем 60 миллионов избирателей не смогут провести свое решение.
Иначе говоря, система формирования Совета Федерации, предложенная в статье 94 проекта, явно дискриминирует наиболее населенные регионы нашей страны, прежде всего такие, как Москва и
С учетом сказанного представляется, что проект Конституции, вышедший из зала Конституционного совещания, провозгласив равноправие субъектов Федерации, не создал необходимых гарантий прав значительной части населения Российской Федерации.
Справедливому решению в нашей Федерации национального вопроса способствовало бы внесение в Конституцию дополнительных гарантий развития национальных меньшинств. Для нашей страны, разделенной границами субъектов Федерации, это имеет особое значение.
Следовало бы улучшить формулировку статьи 63 проекта, указав государственный язык, употребляемый в государственных органах. Русский язык употребляется не просто в государственных учреждениях Российской Федерации, но государство обязано дать гражданам, им не владеющим, возможность общения и на их родном языке.
Согласно проекту Конституции, одобренному Конституционным совещанием, законодательным органом РФ является Федеральное Собрание – парламент. Это двухпалатный представительный орган, одна из палат которого – Совет Федерации – формируется из депутатов, избираемых по два человека от каждого субъекта РФ, в другую палату – Государственную Думу – избираются 400 депутатов. Принципы формирования Государственной Думы, такие, как избрание ее по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства, в проекте не указываются. Та
Палаты избираются сроком на четыре года. Устанавливается раздельный порядок их работы. Не предусматриваются случаи обязательного проведения совместных заседаний палат, указывается лишь, что для «заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств» палаты могут собираться совместно.
Согласно проекту Конституции, палаты Федерального Собрания имеют различную компетенцию в вопросах формирования федеральных государственных органов, в законодательном процессе, в процедуре отрешения Президента от должности и ряде других вопросов.
В разделе проекта Конституции, определяющем статус и компетенцию парламента, наибольшее количество замечаний вызывает предусматриваемая в нем схема законодательного процесса. В отличие от существующей сейчас практики в проекте устанавливается, что законопроекты могут вноситься только в одну палату – Государственную Думу, и только после принятия закона Государственной Думой он передается на рассмотрение Совета Федерации. При этом согласно статье 104 проекта под «рассмотрением» понимается не возможность внесения текстуальных изменений в закон, а одобрение либо отклонение представленного текста закона. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создавать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Таким образом, у Совета Федерации в указанной схеме остается единственная возможность влиять на текст законопроекта – отклонять его, и очевидно, что данная схема провоцирует конфронтацию палат в законодательном процессе.
Последняя часть статьи 104 гласит, что «в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее ^з от общего числа депутатов Государственной Думы». Подобное преодоление «внутреннего вето» одной из палат парламента, согласно конституционной практике демократических государств, должно быть связано с предварительной процедурой достижения согласия палат по тексту законопроекта. Из указанной же редакции статьи 104 не вытекает необходимость такой предварительной процедуры, что является явной недоработкой.
В статье 104 предусмотрено, что «принятые Государственной Думой законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации», а в статье 105 устанавливается перечень законов, принятых Государственной Думой, подлежащих «обязательному рассмотрению в Совете Федерации». Данная формулировка об «обязательном рассмотрении» позволяет толковать ее таким образом, будто Совет Федерации обязан рассматривать только часть законов, принятых Государственной Думой, иные законы эта палата вправе не рассматривать. Тем самым в тексте проекта закладывается еще одна возможность торможения законодательного процесса.
В проекте Конституции, одобренном Конституционным совещанием, не содержится положений, регулирующих вопросы вступления законов в силу, не предусматривается важнейшее правило, что закон вступает в силу по истечении определенного срока после официального опубликования, если иное не установлено законом. Отсутствие подобного указания является не только потерей одного из элементов демократизма Конституции, но и лишает юридических последствий акт «обнародования» Президентом законов.
В систему законодательства РФ проектом Конституции вводится такой элемент, как федеральные конституционные законы. Позитивно оценивая данное нововведение, следует отметить определенную небрежность проекта в регулировании этого вопроса. Так, в статье 107 устанавливается особая процедура принятия федеральных конституционных законов и указывается, что они «принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». Из данной редакции следует, что федеральный конституционный закон может быть принят по любому вопросу, подлежащему, согласно Конституции, законодательному регулированию. Конституционные законы принимаются по вопросам, имеющим особую важность для реализации норм Конституции, ее институтов, поэтому либо следует в тексте статьи 107 указать, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, специально предусмотренным Конституцией, либо перечислить вопросы, требующие такого специального регулирования. К их числу относятся, например, законы о выборах Президента (ст. 81), депутатов парламента (ст. 95). В проекте Конституции перечисленные вопросы не отнесены к подлежащим регулированию конституционным законом.
В главе 5 проекта Конституции также недостаточно раскрыт статус депутата парламента. Очевидно, что статус депутата не может сводиться только к его неприкосновенности (ст. 97).
Президент Российской Федерации
С точки зрения последовательной реализации принципа разделения властей институту Президента, как главы государства, нет места в системе высших государственных органов страны. В тех государствах, где Президент является главой государства, он наделяется, как правило, чисто представительскими функциями и выступает скорее как государственный символ, нежели политически властная фигура. Реальной властью Президент обладает, будучи главой исполнительной власти.
Именно как главу государства характеризует Президента предложенный проект Конституции, однако он наделен далеко не символическими полномочиями.
В отношениях с исполнительной властью Президент выступает как активная фигура: он предлагает Государственной Думе для утверждения кандидатуру Председателя Правительства (ст. 83), назначает членов Правительства, ставит вопрос об отставке Правительства перед Государственной Думой и даже может распустить последнюю, если она не утвердит предложенную им кандидатуру Председателя Правительства (ст. 111). То есть Президент по существу имеет реальные возможности воздействовать на политику Правительства, с одной стороны, практически формируя его, и с другой – угрозой сместить его в любой момент. Очевидно, трудно рассчитывать, что Правительство, поставленное в такие узкие конституционные рамки, способно проводить самостоятельную политику.
Кроме того, в соответствии с конституционным опытом зарубежных стран такие полномочия, как введение военного и чрезвычайного положений относятся к прерогативе главы исполнительной власти, а не главы государства.
Таким образом, характеризуя Президента как главу государства, проект Конституции наделяет его фактически гораздо большими полномочиями. Представляются конституционно не сбалансированными отношения Президента и законодательной власти:
Следует конкретизировать статью 90, которая наделяет Президента правом издания указов и распоряжений. Непонятно, что имеют в виду авторы проекта, говоря о полномочиях Президента, возложенных на него федеральными законами, Очевидно, что полномочия Президента должны исчерпывающе определяться Конституцией. Во всяком случае, указанная статья в ее нынешней редакции не исключает вторжения Президента в сферу полномочий законодательной власти.
Что касается отношений Президента и судебной власти, то исходя из особой природы Конституционного Суда, едва ли оправдано наделение Президента только правом представления кандидатур его судей на утверждение Совету Федерации. Очевидно, что круг субъектов, имеющих такое право, должен быть расширен.
Ряд положений, в частности порядок избрания Президента, носят конституционный характер, и потому должны быть зафиксированы в самой Конституции, а не в федеральном законе, как это предлагается проектом.
Не до конца решен в проекте вопрос о преемственности президентской власти. Конституция возлагает президентские полномочия на главу Правительства, если Президент не может исполнять свои функции. А что произойдет в случае неспособности главы Правительства или вакансии его должности? Очевидно, что Конституция должна установить принцип преемственности президентской власти таким образом, чтобы обеспечить непрерывность осуществления власти.
Правительство Российской Федерации
Раздел 6 проекта Конституции содержит ряд существенных недостатков, способных поставить под сомнение возможность нормального осуществления исполнительной власти в Российской Федерации.
В проекте не определена подотчетность Правительства Российской Федерации. С учетом того обстоятельства, что в главе 5 проекта Конституции, посвященной Федеральному Собранию, не закреплено право депутатских запросов Правительству, право палат Федерального Собрания заслушивать отчеты Правительства либо отдельных его членов, реальные контрольные полномочия Федерального Собрания в отношении Правительства практически сводятся к выражению недоверия Правительству. Такую схему взаимоотношений государственных органов трудно признать конструктивной.
Норма статьи 112 проекта о представлении Президенту Российской Федерации предложений по структуре федеральных органов исполнительной власти в завуалированной форме предоставляет Президенту полномочие, не соответствующее его конституционному статусу. Так называемые вопросы «структуры федеральных органов исполнительной власти» могут включать в себя перечень центральных органов управления (министерств, государственных комитетов и др.), а также и распределение полномочий между ними. Эти вопросы должны регулироваться федеральными законами. По смыслу статьи 112 после каждого назначения нового Председателя Правительства он представляет предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти. Реализация данной нормы всецело зависит от усмотрения двух должностных лиц, что при определенных обстоятельствах способно повлечь дезорганизацию системы федеральной исполнительной власти.
Неоправданно узко определен предмет конституционного закона о Правительстве в статье 114 проекта Конституции. Этот закон должен определять не только порядок деятельности, но и структуру Правительства, компетенцию, порядок деятельности и отношения его с другими государственными органами.
В статье 115 содержится определение юридической силы приказов федеральных министров. В предложенной редакции оно неприемлемо, так как в Конституции не определены сами полномочия федеральных министров. Статус федеральных министерств и их руководителей должен определяться в конституционном законе о Правительстве и других федеральных законах.
Представляется неверным сводить выражение Государственной Думой недоверия Правительству только к его отставке. Следствием этого могут быть, например, существенные кадровые перестановки в Правительстве, а также изменение его политического курса.
Местное самоуправление
Анализ главы 8 проекта Конституции, посвященной местному самоуправлению, свидетельствует о недостаточной проработанности предлагаемой модели конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и фрагментарности, определенной бессистемности изложения основных принципов местного самоуправления.
Авторами проекта не учтено разграничение предметов ведения в сфере местного самоуправления между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, установленное Федеративным договором. Последний относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению указанных органов и по этим вопросам федеральные органы государственной власти издают Основы законодательства. В проекте Конституции (ст. 132) записано, что «общие принципы организации и гарантии местного самоуправления устанавливаются федеральным законом». Такая формула противоречит Федеративному договору, равно как и статье 72 пункт «н» проекта Конституции.
Из статьи 133 не ясно, каким законом (федеральным или законом субъекта Федерации) органы местного самоуправления будут наделяться отдельными государственными полномочиями. Формулировка данной статьи не позволяет судить о мере, в которой на органы местного самоуправления могут быть возложены эти функции. Чрезвычайно важно определить цели и меру осуществления органами местного самоуправления государственных функций. Поскольку в статье 133 проекта Конституции записано, что реализация данных полномочий подконтрольна государству, значительный объем переданных в таком порядке государственных функций может свести на нет все местное самоуправление, фактически превратит органы местного самоуправления в государственные органы вопреки тому, что декларируется в статье 12 проекта.
В главе 8 ни разу не упоминаются представительные органы местного самоуправления. В то же время непонятно использование термина «выборные и другие органы местного самоуправления» в статье 130 при определении форм местного самоуправления. В рамках используемой терминологии местное самоуправление вполне возможно свести к управлению территориями через назначенных наместников, полномочных представителей, префектов
Непонятно значение нормы о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью. Самостоятельное управление муниципальной собственностью со стороны данных органов осуществляется в интересах населения, соответственно эти интересы ограничивают самостоятельность этих органов.
Гарантии местного самоуправления, описанные в статье 132 проекта Конституции, отличаются чрезмерной декларативностью и нечеткостью формулировок. Как можно понимать запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральным законом? Каков механизм реализации данного запрета? Не нарушает ли такая запись права субъектов Федерации в регулировании местного самоуправления? Ведь законы о местном самоуправлении, принимаемые в субъектах Федерации, будут формулировать конкретные полномочия органов местного самоуправления и таким образом будут «ограничиваться права местного самоуправления», установленные на федеральном уровне, что вовсе не означает нарушения этих прав. Также неясен смысл права самостоятельного определения структуры местного самоуправления.
Источник: Политико-правовой анализ проекта Конституции РФ подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РФ. – rumiantsev.ru
»