Источник: http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=10666

 

 

 

23 и 24 июня 2005 г. в Перми работал общероссийский круглый стол «Коммунальный комплекс: перспективы и сценарии». Организаторы форума - издательский дом «Коммерсант» и фонд «Институт экономики города» при поддержке администрации Пермской области.

 

ДОКЛАД

ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРОЕКТА

«КОММУНАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКС: ПРОБЛЕМЫ И СЦЕНАРИИ»

 

ЧАСТЬ 2

РЕФОРМА ЖКК И ИНТЕРЕСЫ ЕЕ УЧАСТНИКОВ

 

Кому нужна коммунальная реформа?

Приведенный в первой части анализ хода реформы ЖКК показал, что за предыдущие годы относительно успешно решалась задача повышения эффективности бюджетных расходов в жилищно-коммунальном комплексе, но главная задача - замены административных рычагов управления жилищно-коммунальным комплексом экономическими рычагами решалась крайне неудовлетворительно. Поскольку эта ситуация характерна для большинства регионов России, то следует разобраться, какие объективные причины приводили к выхолащиванию реформы.

Коренятся ли источники существующих проблем в недостаточно последовательной реализации правильно сформированной программы преобразований, либо разработанная еще в начале 1990-х годов и с теми или иными модификациями проводимая на протяжении последнего десятилетия стратегия реформы ЖКК в принципе не способна обеспечить превращение жилищно-коммунального сектора в сферу рыночных отношений? Другими словами, является ли сложившаяся ситуация результатом недостаточно последовательного внедрения правильной стратегии либо следует говорить о кризисе самой этой стратегии?

Исходно концепция реформы ЖКК, полностью вписываясь в стратегию радикальных преобразований российской экономики по своим целям, выделялась предлагаемыми подходами к их достижению. В этом секторе была предпринята попытка реализовать постепенную, градуалистскую модель реформ. И это касалось не только либерализации тарифов на жилищно-коммунальные услуги, но и хода институциональных преобразований. Предполагалось, что местные власти будут последовательно повышать уровень покрытия тарифов на услуги ЖКК за счет населения, открывать рынок для новых поставщиков услуг, в первую очередь частного сектора, постепенно внедряя рыночные отношения.

Сегодня можно сказать, что подобные ожидания не оправдались. Хотя в отдельных муниципалитетах существуют примеры успешного проведения рыночных реформ, подобные случаи остаются малочисленными и связаны в первую очередь с приходом к власти в муниципальных образованиях представителей бизнес-элиты. Политические риски устойчивости реформ также чрезвычайно высоки. В подавляющем большинстве муниципальные образования являлись заложниками политического цикла, и радикальные изменения политики в этой области в результате каждых следующих выборов являются правилом, а не исключением. Таким образом, не считая отдельных исключений, в целом сектор по-прежнему управляется административными методами. Поставщики услуг ориентируются не на потребности населения, а в первую очередь на интересы власти.

Представляется, что данный результат вполне логично вытекает из реализуемой в настоящий момент стратегии реформ. Концепция преобразований в жилищно-коммунальном комплексе основывалась на предпосылке, что местные власти, ориентируясь на объективные потребности развития сектора и интересы жителей, будут активно предпринимать меры, фактически выводящие из-под их контроля тот самый сектор экономики, который во многом являлся базой их роли и влияния в муниципальном образовании. При этом в результате собственных действий местная власть должна была:

• значительно ограничить сферу своего административного контроля;

• лишиться существенных и никак не учитываемых в бюджете финансовых средств, собранных с населения за услуги ЖКК и далеко не всегда полностью используемых по назначению;

• лишиться важного рычага влияния на население в период выборов, в подготовке к которым жилищно-коммунальные структуры, фактически имеющие доступ к каждому потенциальному избирателю, часто играют немаловажную роль.

Очевидно, что такие преобразования самым непосредственным образом противоречили интересам муниципальной власти как сложившейся бюрократической структуры, достаточно опосредованно связанной с населением. Политическое давление с целью ускорения реформ осуществлялось только с федерального уровня, и то эпизодически. Реальные стимулы, сложившиеся в системе отношений между различными уровнями власти, также не способствовали проведению преобразований. Так, неурегулированность и нестабильность межбюджетных отношений приводили к тому, что бюджетные средства, сэкономленные в муниципальных образованиях в результате активизации преобразований в ЖКК, в рамках следующего бюджетного цикла изымались у этих муниципалитетов и перераспределялись в пользу тех, кто не спешил с проведением реформ. Введение в 1997 году системы федеральных стандартов, регулирующих основные параметры финансирования жилищно-коммунальных услуг, оказало некоторое позитивное влияние на данную ситуацию, но не изменило ее кардинально.

Неудивительно, что в подобных условиях местные власти в большинстве своем либо откровенно саботировали проведение реформ, либо имитировали рыночные преобразования, ничего, по сути, не меняя в административном регулировании жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому, даже при достаточно впечатляющих количественных показателях реформирования, качественных сдвигов так и не произошло. Например, по информации Госстроя России, к 2002 году на 70% жилищного фонда действовали службы заказчика, т.е. было осуществлено предусмотренное концепцией преобразований разделение заказчика и подрядчика. Но это никак не сказалось на развитии рыночных отношений в жилищном секторе, поскольку в большинстве своем подобные службы были сформированы в форме муниципальных учреждений и фактически представляли собой структуры местной администрации.

Прогноз об активизации участия населения в управлении жилищным фондом по мере роста платежей за жилищно-коммунальные услуги также пока не оправдался. Представляется, что основными причинами этого являются два фактора.

Во-первых, люди не хотят брать на себя ответственность, которую должны нести собственники жилья, за управление своей собственностью и ее преумножение. С одной стороны, они имеют возможность избежать подобной ответственности, поскольку муниципальные структуры по умолчанию продолжают управлять частным жилищным фондом как муниципальным. С другой стороны, по отношению к частному жилищному фонду сохраняются риски, связанные с неопределенностью источников финансирования капитального ремонта, неразвитостью механизмов страхования жилья и т.п.

Во-вторых, процесс принятия решений собственниками жилья, объективно достаточно сложный, еще более усложняется в наших условиях «благодаря» наследию административно-командной системы. Поскольку жилье выделялось гражданам, а не покупалось ими, в одних и тех же домах живут люди совершенно разного уровня благосостояния. При этом стратегия наименее обеспеченных слоев – максимальная экономия расходов, связанных с жильем, даже если это приводит к ухудшению его качества и снижению продажной стоимости. Более обеспеченные домохозяйства выдвигают на первый план другие ориентиры: повышение качества жилья, достойные условия существования, - и готовы за это платить. Согласование подобных противоположных стратегий практически невозможно, поэтому принятие устраивающих всех управленческих решений в таких домах чрезвычайно затруднено. Созданные в них товарищества собственников жилья с высокой степенью вероятности окажутся нежизнеспособными.

Таким образом, основная проблема существующей концепции реформы заключается в том, что, будучи теоретически вполне правильной, она не соответствует ничьим интересам. Ни муниципальные власти, ни собственники жилья, ни население в целом, ни частный бизнес до последнего времени не имели ни желания, ни возможности способствовать рыночным преобразованиям в ЖКК. Таким образом, проблема ускорения реформ – это в первую очередь проблема поиска субъекта, заинтересованного в переходе к рыночным правилам игры в данном секторе, и создания благоприятных условий для практической реализации интересов этого субъекта. Если задача не будет решена, то в перспективе, скорее всего, возобладает тенденция к ужесточению регулирования и усилению централизации в жилищно-коммунальном хозяйстве, причем не только в скрытых, но и в явных формах.

О катализаторе реформы

Собственно, выбор заинтересованного субъекта все равно должен осуществляться между теми «игроками», которые сейчас взаимодействуют в сфере ЖКК, – местными властями, населением (в первую очередь - собственниками квартир) и частным бизнесом.

Что касается местных властей, то, в принципе, существуют рычаги, повышающие их заинтересованность в осуществлении рыночных преобразований в ЖКК. Определенную роль здесь могло бы сыграть упорядочение межбюджетных отношений, в максимальной степени ограничивающее процессы перераспределения между муниципальными образованиями. С этой точки зрения окончательные формулировки будущих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, изменяющие механизмы финансирования муниципалитетов, окажут воздействие, в том числе, и на ход жилищно-коммунальной реформы. Большое значение имеет принятие Жилищного кодекса, в соответствии с которым за содержание многоквартирного жилищного фонда отвечают не органы местного самоуправления, а собственники этого жилищного фонда. И власть в вопросах управления жилищным фондом в общем случае должна выступать просто как один из его собственников. Позитивно могло бы сказаться и введение налога на недвижимость как значимого источника доходов местных бюджетов, поскольку в этом случае изменение качества жилищного фонда, воздействуя на стоимость недвижимости, косвенно влияло бы и на муниципальные доходы. В то же время маловероятно, что данные позитивные стимулы способны перевесить ущерб, который наносят рыночные преобразования интересам местной бюрократии.

Что касается населения, то существуют большие надежды на активизацию его позиции в управлении жилищным фондом, ресурсосбережении, контроле поставщиков услуг. В качестве одного из инструментов такой активизации может рассматриваться изменение механизма предоставления льгот и субсидий, а именно перечисление их не напрямую поставщикам услуг, а непосредственно жителям. Во многих муниципальных образованиях возрождается институт старших по дому, старших по подъезду и т.п. В определенной мере подобные шаги могут повлиять на ситуацию, однако вряд ли они способны переломить ее. Потребление значительной части жилищно-коммунальных услуг в многоквартирных домах является не индивидуальным, а коллективным процессом, поэтому активизация индивидуальной позиции каждого жителя без формирования ТСЖ может оказать лишь незначительное позитивное воздействие. Что касается формирования ТСЖ, то принятие Жилищного кодекса и возможное решений проблемы монетизации социальных выплат даст основания надеяться на существенное ускорение данного процесса.

Ситуация с частным бизнесом является более сложной. Малый бизнес, приходящий на рынок жилищных услуг, способен в отдельных случаях несколько улучшить качество обслуживания жилья. Однако по причине небольших размеров соответствующих фирм, их распыленности и отсутствия политического веса они не могут оказать значительного влияния на институциональные сдвиги в данном секторе, и вынуждены играть по тем правилам, которые заданы муниципальными властями. Частные фирмы среднего уровня, берущие на себя функции управления жильем, способны уже более существенно воздействовать на ситуацию, однако их влияние обычно носит сугубо локальный характер (в рамках подконтрольного им жилищного фонда). Поскольку приход среднего бизнеса на рынок управленческих услуг наиболее существенно затрагивает интересы местной бюрократии, подобный рынок в подавляющем большинстве случаев либо полностью закрыт для частного бизнеса, либо барьеры входа на него чрезвычайно высоки. Поэтому рассчитывать на решающую роль среднего бизнеса, способного осуществлять функции управления жилищным фондом, в ускорении рыночных реформ также не приходится.

Единственный субъект, который в современных условиях реально мог бы послужить движущей силой рыночных преобразований в ЖКК, – это крупный бизнес, в том случае, если он всерьез будет рассматривать коммунальное хозяйство как сферу своих экономических интересов. В принципе, коммунальные предприятия по причине стабильного спроса и низкой эластичности потребления их продукции являются чрезвычайно привлекательной сферой для крупного бизнеса. Приближение к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением создало финансовые предпосылки для частных инвестиций в ЖКК. Высокая степень износа основных фондов также не является серьезной преградой, скорее наоборот   означает для инвестора возможность получения большей экономии и большей отдачи от осуществленных вложений. Основные проблемы связаны с отсутствием устойчивых правил игры, позволяющих гарантировать окупаемость инвестиций и возможность стабильной работы на период действия договора.

Именно объективная заинтересованность крупного бизнеса в установлении подобных правил, а также его способность осуществлять давление в этом направлении создает предпосылки для ограничения администрирования и реальных рыночных преобразований. Очевидно, что политический вес крупного бизнеса несопоставим с весом малого и среднего предпринимательства, которое могло бы претендовать на работу на рынке жилищных услуг. Кроме того, выигрыш региональных и местных властей от сотрудничества с крупным бизнесом достаточно весом: разносторонний менеджерский опыт и способность последнего обеспечить серьезные инвестиции могут избавить органы власти от постоянной угрозы коммунальных катастроф и связанных с ними негативных политических последствий.

Если крупный бизнес, приходящий на объекты коммунальной инфраструктуры в качестве управляющего, арендатора или концессионера, действительно возьмет на себя роль движущей силы реформ, то, очевидно, наиболее быстрыми темпами преобразования пойдут в первую очередь в сфере коммунального хозяйства. Что касается рынка жилищных услуг, то здесь ситуация сложнее. В лучшем случае крупный бизнес, закрепившись в коммунальном секторе, осознает все потенциальные сложности и убытки, связанные с административным регулированием рынка жилищных услуг и неквалифицированным управлением жилищным фондом, и потому будет оказывать политическое давление в направлении их либерализации. Однако возможен и другой, гораздо более негативный вариант, когда крупный бизнес попытается сам диверсифицироваться в сферу жилищных услуг, что может привести к неоправданной монополизации на этом потенциально высоко конкурентном рынке, диктату интересов поставщиков коммунальных услуг и другим отрицательным последствиям.

Вообще, признание исключительно важной роли крупного бизнеса как единственно возможного катализатора рыночных реформ в жилищной сфере не означает отрицания противоречий и конфликтов, неизбежно связанных с подобным вариантом преобразований. Естественно, частный бизнес приходит в ЖКК для удовлетворения в первую очередь своих предпринимательских интересов. Поэтому, хотя он и заинтересован в установлении правил игры, но он будет стремиться устанавливать их в свою пользу. Конфликты и компромиссы между бизнесом и бюрократией и будут формировать реальную институциональную среду в этой сфере. Судя по всему, другого варианта рыночных преобразований в ЖКК в сложившейся ситуации нет. Важно только определится, какие модели следует использовать для такого взаимодействия, и сформировать необходимую правовую среду.

Проникновение крупного бизнеса в коммунальную инфраструктуру уже началось, однако формы, масштабы и последствия этого процесса для обеспечения рыночной трансформации в ЖКК пока не очевидны. Значительное влияние на этот процесс, вероятно, будет оказывать государственная политика, проводимая по отношению к крупному бизнесу. В качестве наиболее позитивного можно было бы рассмотреть вариант, при котором государство уже на начальных этапах процесса берет на себя лидирующую роль в разработке общих институциональных рамок, с одной стороны, для создания благоприятного инвестиционного климата и уменьшения рисков инвесторов, а с другой – для минимизации потенциальных конфликтов, связанных с монополистическим поведением крупного бизнеса. Кроме того, положительная роль государственных органов могла бы проявиться и в организации инфраструктуры взаимодействия региональных и местных властей, с одной стороны, и потенциальных инвесторов   с другой, а также в содействии диалогу между ними.

Очевидно, что и без подобной деятельности государства процесс проникновения частного бизнеса в коммунальную инфраструктуру будет продолжаться. Однако в этом случае интерес бизнеса, скорее всего, будет проявляться только по отношению к наиболее прибыльным объектам, способным и при нестабильности условий хозяйствования давать существенную отдачу, а также будет сопровождаться гораздо более серьезными противоречиями и конфликтами.

В дальнейшем постараемся определить, что собой представляет сегодня коммунальный комплекс России, чем вызван интерес к нему крупного бизнеса, какие действия необходимо предпринимать государству для выстраивания реальных партнерских отношений власти и бизнеса в коммунальном секторе.

Общая характеристика коммунального комплекса Российской Федерации

В коммунальном комплексе России работают предприятия различных форм собственности, обеспечивающие предоставление коммунальных услуг и поставку необходимых для этого ресурсов в жилищный сектор, организациям бюджетной сферы и коммерческому сектору. Такими коммунальными услугами являются отопление, горячее и холодное водоснабжение, канализация, электроснабжение, газоснабжение. А предприятия, их предоставляющие, работают в секторах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, электроснабжения и газоснабжения. Эти предприятия характеризуются главной общей чертой – сетевой технологией предоставления ресурсов. В то же время есть и существенные различия – если предприятия электро- и газоснабжения включены, как правило, в национальную или региональную сеть, то теплоснабжение, водоснабжение и канализация представляют собой локальные инфраструктуры, как правило, в пределах поселений. По-разному решены на сегодняшний день и вопросы собственности этих инфраструктурных объектов. Если городские газовые сети были приватизированы в процессе приватизации всей газовой промышленности страны, то городские (низковольтные) электрические сети, инфраструктура теплоснабжения (за исключением магистральных сетей теплоэлектроцентралей), системы водоснабжения и водоотведения были переданы из государственной собственности в собственность муниципальную.

В настоящем разделе дается краткое описание положения дел в коммунальном хозяйстве России.

Инвестиционные потребности

Согласно данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (далее - Агентство) степень износа объектов коммунальной инфраструктуры по отдельным муниципальным образованиям достигает 70-80%, и при этом ежегодно степень износа увеличивается на 2-3%¹. С 1995 по 2003 годы, уровень износа основных фондов коммунального хозяйства² вырос с 39% до 46% (Рисунок 19).

Источник: ФА СЖКХ, 2004

 

В разрезе секторов ВКХ и теплоснабжения, износ основных средств колеблется от 50 до 70% (Таблица 2).

Таблица 2. Уровень износа объектов ВКХ и теплоснабжения на начало 2004 года

Коммунальные объекты	Уровень износа
Водопроводные сети	65,3%
Канализационные сети	62,5%
Водопроводные насосные станции	65,1%
Канализационные насосные станции	57,1%
Очистные сооружения водопровода	53,9%
Очистные сооружения канализации	56,2%
Котельные	54,5%
Тепловые сети	62,8%
Тепловые насосные станции	52,3%
Центральные тепловые пункты	50,1%

Источник: ФА СЖКХ, 2004

Согласно оценке Агентства, общая потребность в инвестициях в сектор ВКХ и теплоснабжения на полное восстановление основных фондов составляет 996 млрд. руб. или около 36 миллиардов долларов США³. Общие потребности сектора водоснабжения и водоотведения составляют 649 млрд. руб. или около 23 млрд. долларов США, а потребности сектора теплоснабжения – 347 млрд. руб. (13 млрд. долл. США). В Таблице 3 приведены инвестиционные потребности с разбивкой по видам.

 

Таблица 3. Инвестиционные потребности

Коммунальные объекты	Инвестиционные потребности (млрд. руб.)
Водопроводные сети	280
Канализационные сети	150
Водопроводные насосные станции	40,7
Канализационные насосные станции	83,3
Очистные сооружения водопровода	25
Очистные сооружения канализации	70
Общие потребности сектора водоснабжения и водоотведения	649
Котельные	120
Тепловые сети	180
Тепловые насосные станции	15
Центральные тепловые пункты	32
Общие потребности сектора теплоснабжения	347

Источник: ФА СЖКХ, 2004

Из Таблицы 3 видно, что наиболее значительные инвестиционные потребности формируются в секторе водоснабжения. По оценкам Агентства, на восстановление водопроводных сетей потребуется около 280 млрд. руб. Необходимость подобных инвестиций обосновывается высоким уровнем износа сетей водоснабжения – 65,3%. Тепловые сети следуют за сетями водоснабжения в перечне наиболее значительных инвестиционных потребностей. При уровне износа 62,8% на их восстановление потребуется 180 млрд. руб.

Качество оценки инвестиционных потребностей

Расчет инвестиционных потребностей сектора ВКХ и теплоснабжения проводился Агентством на основе информации, предоставленной коммунальными предприятиями. Это означает, что инвестиционные потребности сектора теплоснабжения представлены не полностью, поскольку многие предприятия этого сектора либо входят в структуру дочерних предприятий РАО ЕЭС (около 50% рынка тепловой энергии), либо являются иными частными предприятиями, не попадающими в данные Агентства (особенно по источникам тепловой энергии). В то же время представленные оценки инвестиционных потребностей могут быть сильно завышены. Дело в том, что коммунальные предприятия предоставляют информацию по инвестиционным потребностям в Агентство в расчете на грантовое бюджетное финансирование и поэтому завышают собственные инвестиционные потребности. Другой причиной завышения инвестиционных потребностей может быть отсутствие полной и достоверной информации о состоянии коммунальных систем. При определении инвестиционных потребностей предприятия редко рассматривают вопросы окупаемости инвестиций. Практика бизнес-планирования инвестиций также редкость на предприятиях ВКХ и теплоснабжения. Поэтому, в отсутствие данных о реальных инвестиционных потребностях предприятия стремятся завысить требуемый объем инвестиций в расчете на получение бюджетных грантов.

Большая часть заявленных инвестиций отражает потребности по модернизации и восстановлению существующих объектов коммунальной инфраструктуры. Потребности в разовых инвестициях для увеличения охвата услугами незначительны, поскольку на данный момент уровень охвата потребителей в секторе ВКХ и теплоснабжения достаточно высок (87% по водоснабжению, 84 % по водоотведению и 88% по теплоснабжению)⁴. Мощности систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения зачастую избыточны и не требуют дальнейшего наращивания.

Во многих городах России избыточные производственные мощности были построены еще в советский период. Завышение мощностей происходило по причинам планируемого роста городов и с учетом жестких нормативов надежности и безопасности снабжения населения водой и теплом. В настоящее время в некоторых городах мощности завышены либо из-за сокращения или недостижения планируемого роста численности потребителей, либо по причине перехода промышленных потребителей на альтернативные источники тепло- и водоснабжения.

Факт завышенных инвестиционных потребностей часто проявляется при попытке предложения кредитных ресурсов международными финансовыми институтами (МФИ). Существует ряд примеров, когда предложения кредитов МФИ были отклонены коммунальными предприятиями, несмотря на то, что условия по этим кредитам были лучше, чем условия по кредитам российских финансовых организаций. Это говорит о том, что коммунальные предприятия не всегда способны всесторонне обосновать привлечение кредитов и не готовы предпринимать действия по снижению кредитных рисков, как того требуют условия предоставления кредитов. В ситуации, когда большинство кредитов МФИ гарантируются муниципальными или региональными бюджетами, отказ предприятий от получения кредитов подтверждает гипотезу о завышенных инвестиционных потребностях.

Более точная оценка инвестиционных потребностей также затрудняется некорректной оценкой стоимости основных фондов предприятий водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. Основные фонды имеют только балансовую стоимость, и оценка рыночной стоимости не проводилась уже много лет. Зачастую основной причиной отказа от переоценки являлась высокая стоимость самого процесса. Таким образом, стоимость основных фондов во многих предприятиях занижена, следовательно, амортизационные отчисления также занижены.

Распределение инвестиционных потребностей

Самую большую потребность в инвестициях испытывает сетевое хозяйство. Ежегодное обновление сетей редко превышает один процент, при нормативной потребности 2%- 4%⁵. Потери воды в распределительных сетях достигают 50% от общего объема воды, поданной в сеть⁶.

Инвестиционные потребности водопроводных насосных станций и станций водоподготовки гораздо ниже инвестиционных потребностей сетевого хозяйства, так как большинство сооружений имеют достаточный запас мощностей и регулярно ремонтируются. Инвестиции могут быть направлены в повышение энергоэффективности работы насосных станций и очистных сооружений. Подобные инвестиции способны принести значительный экономический эффект.

Система водоотведения в России также требует значительных инвестиций. Инвестиции в систему водоотведения часто связаны с повышением и поддержанием качества очистки стоков. Сети канализации требуют наибольший объем инвестиций – около половины всех инвестиционных потребностей сектора водоотведения.

В сфере теплоснабжения, приоритетным объектом инвестиций также являются тепловые сети. Износ тепловых сетей сопоставим с износом сетей водопровода и канализации (около 62%). В то же время, во многих городах России мощности теплоснабжения являются избыточными и существует значительный потенциал для сокращения потребления тепловой энергии через снижение потерь тепла в жилье.

Потребность в разовых инвестициях существует в крупных городах, и эта потребность может возрасти, если возрастут темпы строительства нового жилья. В этом случае основные инвестиции пойдут в развитие сетевого хозяйства. Необходимо будет как строительство новых сетей, так и обновление старых сетей для увеличения их пропускной способности и повышения надежности снабжения коммунальными услугами новых потребителей. Федеральные органы власти не обладают подобной статистикой, и на данный момент не существует оценок по инвестициям в коммунальный сектор для увеличения предложения. Основной задачей на данный момент является поддержание предложения на прежнем уровне и повышение качества предоставляемых услуг.

Опубликованные данные Агентства описывают ситуацию в целом по России, и не выделяют инвестиционных потребностей отдельных регионов. Другой источник статистической информации по секторам ВКХ и теплоснабжения – Форма №22 ЖКХ, предоставляет различные данные о функционировании сектора ЖКК в региональном разрезе, но не предоставляет данных по инвестиционным потребностям. Таким образом, на основании имеющейся статистики затруднительно оценить инвестиционные потребности в региональном разрезе.

Существующая практика показывает, что крупные областные центры и экономически благополучные регионы обычно имеют возможность удовлетворить инвестиционные потребности собственных коммунальных предприятий. Тарифы в экономически благополучных регионах и городах пересматриваются регулярно и включают амортизационные отчисления в необходимом объеме. В малых городах удельная стоимость обслуживания инфраструктуры значительно выше, чем в крупных городах, где возникает эффект экономии от масштаба. Следовательно, стоимость восстановления инфраструктуры также значительно выше. Таким образом, тарифы включают в себя более высокую стоимость обслуживания инфраструктуры. Однако в этих городах и регионах финансирование инвестиций ограничивается скудными местными бюджетами и заниженными тарифами для населения.

На востоке России инвестиционные потребности в теплоснабжении выше, чем на западе, в силу того, что на востоке недоступен газ, и котельные вынуждены работать на мазуте или угле. Это повышает стоимость теплоснабжения.

Итак, можно предположить, что инвестиционные потребности распределены относительно равномерно по регионам России. Наименьшие (но значимые) будут наблюдаться в крупных городах и экономически благополучных регионах. Наиболее значимые удельные инвестиционные потребности будут наблюдаться в малых городах и экономически неблагополучных регионах. В то же время, инвестиционные потребности будут несколько выше в восточной части России, поскольку там существует необходимость повышения надежности теплоснабжения.

Организационная структура коммунального сектора на примере водоснабжения и водоотведения

Согласно статье 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов предоставления коммунальных услуг, в частности, организация, содержание и развитие муниципального водоснабжения и канализации относится к вопросам местного значения, решать которые должны муниципальные образования. В подавляющем большинстве случаев муниципальные образования являются собственниками всех основных средств, используемых для обеспечения населения питьевой водой и водоотведения, включая водозаборы и станции водоочистки, сети водоснабжения и канализации, очистные сооружения и т.д.

В ряде субъектов Российской Федерации есть системы водоснабжения, находящиеся в государственной собственности (например, групповые водоводы). Как правило, эти системы используются для обеспечения питьевой водой населения сразу многих муниципальных образований и поселений региона из одного или нескольких крупных источников ввиду отсутствия подходящих источников питьевой воды в непосредственной близости от муниципальных образований. Такие системы существуют, в частности, в Приморье, в Ставропольском и в Краснодарском крае. В государственной собственности могут находиться также объединенные канализационные очистные сооружения (например, в Калининградской области). Помимо этого, в государственной собственности субъектов Российской Федерации - городов Москвы и Санкт-Петербурга находятся городские системы водоснабжения и канализации. Эти компании являются государственными унитарными предприятиями (ГУП).

Подавляющее большинство предприятий водоснабжения и водоотведения, как государственных, так и муниципальных, существуют в организационно-правовой форме унитарных предприятий⁷. Это означает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности (системы водоснабжения и канализации), передается муниципальному унитарному предприятию водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) на праве хозяйственного ведения.

Хозяйственное ведение – это возникшая еще во времена Советского Союза специальная разновидность прав по распоряжению имуществом, которые собственник делегирует созданному унитарному предприятию. В условиях развития рыночных отношений и появления сильного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов – не собственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования. Один из основных недостатков состоит в имеющихся у таких организаций (а точнее говоря, у их руководящих органов) возможностях злоупотребления предоставленной им собственником экономической свободой, когда она используется не в интересах собственника и даже не в интересах самой организации, а для передачи имущества организации в частный сектор на невыгодных для собственника этого имущества условиях.

Из анализа юридического статуса унитарных предприятий, работающих в жилищно-коммунальном комплексе, можно сделать следующие достаточно жесткие выводы:

• существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования;

• отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий;

• количество унитарных предприятий не соответствует возможностям собственника по управлению ими и контролю за их деятельностью;

• деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна;

• низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в бюджеты всех уровней.

В дополнение к перечисленным выше проблемам, наиболее характерным для муниципальных унитарных предприятий и препятствующим их эффективному функционированию в условиях сложившихся рыночных отношений, следует отнести проблему неэффективности системы управления предприятием, обусловленную:

• отсутствием стратегии в деятельности предприятия и ориентацией на краткосрочные результаты в ущерб среднесрочным и долгосрочным;

• низким уровнем квалификации персонала, отсутствием трудовой мотивации работников, падением престижа рабочих и инженерно - технических профессий;

• неэффективностью финансового менеджмента и управления издержками производства;

• низким уровнем ответственности руководителей предприятий перед участниками (учредителями) за последствия принимаемых решений, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также за финансово - хозяйственные результаты деятельности предприятия;

• необеспеченностью единства предприятия как имущественного комплекса, что снижает его инвестиционную привлекательность;

• отсутствием достоверной информации о финансово - экономическом состоянии предприятия для руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также для органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного, перед государством вообще и перед каждым муниципалитетом в частности стоит задача реорганизации и ликвидации унитарных предприятий и создания эффективных рыночных механизмов управления коммунальным комплексом. Безусловно, решение этой задачи невозможно без внедрения договорных отношений и реальной коммерциализации предприятий коммунального комплекса.

В ряде муниципальных образований Российской Федерации уже произошел переход на договорные отношения между предприятиями водоснабжения и администрациями муниципальных образований. Как правило, заключению договоров предшествовала смена организационно-правовой формы коммунального предприятия. Во многих таких случаях системы водоснабжения остаются муниципальной собственностью, а управляют ими частные компании⁸. Таким образом, в России за последние несколько лет, несмотря на серьезные пробелы в соответствующей нормативной базе, появилась собственная практика формирования договорных отношений между публичной властью и бизнесом в коммунальном хозяйстве.

Ниже мы рассмотрим возможности по заключению контрактов, которые предоставляет в распоряжение предприятиям и администрациям муниципальных образований действующее законодательство.

Институциональные преобразования организаций коммунального комплекса

Модели преобразования унитарных предприятий в коммунальном комплексе

Кризисная ситуация с унитарными предприятиями очевидна, и возникает вопрос о том, что делать и в каком направлении идти дальше. Представляется, что приоритетными задачами на ближайшую перспективу являются: создание адекватных правил взаимоотношений и оптимальное распределения ответственности между публичной властью и бизнесом, создание стимулов к эффективной работе, а также условий и мотивации для того, чтобы отрасль была привлекательной для бизнеса и его инвесторов.

Возможны три альтернативных подхода.

Первый из них условно назовем "немецкой" или "североевропейской моделью", когда коммунальные предприятия (в первую очередь – предприятия тепло- или водоснабжения) трансформируются в акционерные общества, контрольный пакет акций которых или все 100 процентов акций принадлежат муниципалитету. При этом учредитель передает сетевую инфраструктуру предприятию в качестве вклада в уставный капитал.

Вторая возможность реорганизации унитарных предприятий - это выстраивание системы взаимодействия власти и бизнеса, в которой сохраняется муниципальная собственность на объекты инженерной инфраструктуры, а управление этими объектами осуществляется бизнесом на договорной основе. Эта модель сейчас интенсивно развивается по всему миру, но законодатели ее – французы, поэтому назовем ее условно "французской" моделью.

И третья модель – модель полной приватизации, когда коммунальные объекты переходят в полную собственность частных компаний. В сфере водоснабжения только два государства пошли по этому пути – это Великобритания (точнее Англия и Уэльс) и Чили. Поэтому назовем эту модель «английской».

 

Рисунок 20. Модели преобразования унитарных предприятий

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Первая, «немецкая», модель юридически представляет собой приватизацию основных фондов коммунальной инфраструктуры. Войдя в состав уставного капитала акционерного предприятия, основные фонды коммунальной инфраструктуры принадлежат уже не муниципалитету, а предприятию. Основным собственником предприятия в этой схеме остаются местные органы власти. Конечно, эта модель - шаг вперед по сравнению с унитарными предприятиями; она вписывает коммунальные предприятия в единую правовую среду, создает инструменты управления ими, создает систему взаимоотношений между властью и этими акционерными обществами через институты совета директоров, через управляющих акционеров и так далее.

Недостаток данной модели в том, что она ориентирована не на реальный бизнес. Она не решает ключевую задачу – формирование эффективного частного менеджмента. Контроль за предприятием, осуществляемый органом местного самоуправления, как основным собственником предприятия, приводит к тому, что сохраняются все политические риски, связанные с влиянием муниципалитета на этот бизнес. Они не формализуются в рамках контрактных отношений, а реализуются в рамках устава компании через институты корпоративного управления. Уже по этой причине можно ожидать, что частные инвестиции не пойдут в эти предприятия в форме вложений в его собственный капитал.

Более того, даже абстрагируясь от угрозы вмешательства представителями публичной власти в оперативное управление этими предприятиями, сохранение контрольного пакета за публичной властью не удобно частным инвесторам уже тем, что их интересы и интересы власти могут принципиально расходиться. Так, работа бизнеса невозможна без формирования приемлемой отдачи на вложенный капитал. А интересы публичной власти могут (и должны) сводиться не к получению прибыли, а к повышению качества и доступности коммунальных услуг.

Поскольку привлечение частных инвестиций в такие структуры весьма проблематично, то такая форма организации, по сути, ориентирована на получение бюджетных денег. Пример Восточной Германии – яркое тому подтверждение. Там ликвидировали остатки социалистической системы городского хозяйства, создав акционерные муниципальные компании в жилищном и коммунальном секторах, и предоставили этим компаниям колоссальные бюджетные деньги из федерального бюджета. Для жилищных компаний деньги на модернизацию жилищного фонда представлялись как гранты. В коммунальный сектор бюджетные деньги инвестировались на возвратной основе, но по льготным ставкам. При этом эксперты отмечают очень невысокую эффективность произведенных капитальных затрат.

Богатая Германия может себе это позволить, Россия и большинство ее регионов позволить себе такого не могут. (Отдельный вопрос - нужно ли вообще это себе позволять?) У нас нет такого количества бюджетных средств, которые способны качественно и быстро изменить ситуацию в жилищно-коммунальном комплексе. Для России этот путь представляется крайне проблематичным.

Вторая, «французская», модель, связанная с закреплением собственности на основные фонды объектов инфраструктуры за органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса к управлению этой собственностью, видится гораздо более привлекательной для России. Во-первых, снимается политически чувствительная тема приватизации коммунальной инфраструктуры как системы жизнеобеспечения. Во-вторых, нужно отметить, что рассматриваемая модель - это путь, по которому идут в первую очередь развивающиеся страны. В то же время, по этому пути сейчас уже активно пошла и Восточная Европа.

«Французская» модель - это путь формирования партнерских отношений власти и бизнеса, путь развития конкуренции за право управления муниципальными коммунальными системами. Именно в рамках этой модели можно говорить о различных формах государственно-частного партнерства и соответствующих им формах договоров. Как уже отмечалось выше, это может быть просто договор возмездного оказания услуг или договор аренды, но, в конечном счете, целевая задача - формирование договорных отношений концессионного типа. Напомним, смысл договора концессии состоит в том, что частный оператор несет полную ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры. В этой ситуации задача органов местной власти – не принимать участие в оперативном управлении, а только отслеживать через систему мониторинга, через систему целевых показателей, насколько концессионер выполняет свои обязанности, справляется он со своей задачей или не справляется, и, при необходимости, наказывать за несоблюдение оговоренных в контракте условий.

Такая договорная конструкция позволит привлечь в коммунальный сектор крайне необходимые частные инвестиции, даст возможность формализовать и минимизировать инвестиционные риски, повысит эффективность управления предприятиями, снизит непроизводительные издержки, и, в конечном счете, - оптимизирует цены на коммунальные услуги.

Третья, «английская», модель – приватизация основных фондов коммунальной инфраструктуры и переход собственности на эти объекты к частному бизнесу, - по существу, снимает с органов местной власти ответственность за предоставление коммунальных услуг.

В принципе, в сфере предоставления коммунальных услуг у власти есть, кроме собственности, еще один рычаг влияния – право регулирования коммунальных предприятий, в т.ч. назначаемых ими цен и тарифов, поскольку они являются естественными монополиями. И это рычаг сохраняется и при приватизации.

Однако, как только основные производственные фонды в сфере предоставления коммунальных услуг переходят в собственность к частному бизнесу, этот бизнес структурируется уже не по поселенческому принципу, а по принципу минимизации издержек. Например, в Англии только семь компаний владеют практически всеми системами водоснабжения в стране.

В этой ситуации регулирование их деятельности объективно должно происходить уже не на муниципальном, а на государственном уровне. Именно поэтому и в Англии, и в Чили созданы национальные органы регулирования тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, чего нет, и не может быть в той же Франции, где собственность на системы водоснабжения и водоотведения является муниципальной, и ценовое регулирование – также вопрос муниципального уровня.

Поэтому тезис об отсутствии у муниципальных властей возможностей влияния на сферу предоставления коммунальных услуг при реализации данной модели представляется справедливым и с точки зрения возможности влиять на ценовую политику частных коммунальных предприятий. Заметим также, что модель полной приватизации требует детально проработанной правовой среды и высокой культуры правоотношений, отсутствие или пробелы в которых способны вызывать серьезные конфликты, которые регулярно отмечаются даже в благополучной Англии.

Вообще, «английская» модель может рассматриваться как развитие «немецкой» модели в части приватизации собственности на основные фонды, когда большая часть акций коммунального предприятия продается муниципалитетами частному бизнесу. Такая схема поэтапной приватизации была реализована в Таллинне (Эстония). Предприятие водоснабжения было в начале акционировано, а потом более пятидесяти процентов акций этого предприятия были проданы на конкурсных торгах частному бизнесу.

Следует подчеркнуть, что в Таллинне был достаточно хороший водоканал, и международные компании изначально предлагали за контрольный пакет его акций крупные суммы (десятки миллионов евро). Таким образом, некоторая экономическая целесообразность его продажи имела место. В России же, как и в большинстве постсоветских стран, коммунальные системы находятся вне рыночного оборота, их техническое состояние критично и требует серьезных капиталовложений. Очевидно, что никакой экономической целесообразности у власти в продаже этих активов нет – никто не заплатит за них достойную цену. В этой ситуации большую опасность представляют всякие механизмы «ползучей», неконкурсной номенклатурной приватизации, по существу, присвоения, коммунальных систем. К сожалению, такие процессы уже происходят, и им следует решительно противостоять.

Государственно-частное партнерство в коммунальном секторе

Очевидно, что преобразования в коммунальном секторе России должны строиться на основе партнерства власти и бизнеса. Рассмотрим подробней возможные схемы такого партнерства.

Применительно к коммунальному хозяйству, государственно-частное партнерство (ГЧП) определяется как делегирование на определенный срок частному сектору функции управления муниципальными системами коммунальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг. Термином «государственно-частное партнерство» обозначают совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в целях выполнения задач по коммунальному обслуживанию.

Последнее десятилетие двадцатого века ознаменовалось глобальным развитием государственно-частного партнерства в коммунальном хозяйстве, транспорте и связи. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой в период с 1990 по 2001 год было заключено примерно 2,5 тысяч партнерских соглашений, которые включали инвестиционные обязательства на сумму более 750 млрд. долларов.

Международный опыт последних десятилетий показал, что государственно-частное партнерство может приносить большую пользу для модернизации систем коммунального обслуживания. Оно выгодно как для властей (государственных или муниципальных), так и для частного бизнеса. В то же время этот опыт показал, что государственно-частное партнерство не может и не должно рассматриваться в качестве панацеи на все случаи жизни, застрахованной от каких бы то ни было издержек и неудач.

Но это обстоятельство не должно отбивать у власти желание развивать данный тип взаимоотношений с бизнесом. Государственно-частное партнерство показало себя как один из наиболее эффективных механизмов решений разнообразных сложных проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания, модернизации и развития инфраструктуры в условиях финансовых ограничений. Эта работа требует, как правило, политической воли и последовательного подхода со стороны власти, и значительных капиталовложений на длительный срок со стороны частного бизнеса.

Не строя лишних иллюзий, необходимо ясно представлять возможные выгоды, которые можно получить от государственно-частного партнерства. Крайне важно найти те общие точки соприкосновения, опираясь на которые, с помощью ГЧП можно реализовывать различные, малые и большие, простые и сложные проекты и сделать качественные коммунальные услуги действительно доступными для большинства населения России.

Выгоды и риски государственно-частного партнерства для власти

Когда мы говорим о задачах коммунального обслуживания населения, следует помнить, что, согласно российскому законодательству, это - сфера ответственности органов местного самоуправления или муниципальных властей, а муниципальная власть в России не входит в систему государственной власти. Поэтому, для российских условий более корректно говорить о муниципально-частном партнерстве. Но поскольку термин «государственно-частное партнерство» широко применяется в международной практике, то в случае правовых ситуаций, близких к российской действительности, мы также будем пользоваться им, понимая, тем не менее, некоторую его условность.

В коммунальной сфере ГЧП являются по своей природе партнерствами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и/или строительства объектов и систем коммунальной инфраструктуры. Государственно-частное партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых предполагается на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение длительного времени.

Таким образом, сущностью и главной целью государственно-частного партнерства является, скорее, более эффективное оказание услуг, чем просто финансирование инвестиционных потребностей инфраструктуры.

Однако привлечение в монопольную отрасль ориентированной на прибыль частной компании само по себе уже несет в себе немало рисков и угроз. В Англии говорят, что «хуже монополии - только частная монополия». В связи с этим гораздо острее, чем в случае муниципального/государственного коммунального предприятия, встает вопрос о силе, компетентности и беспристрастности регулирующего органа, который должен, с одной стороны, позволить коммунальному предприятию оставаться финансово устойчивым, а с другой стороны, противиться разнообразным уловкам частного предприятия, нацеленным на изъятие монопольной ренты.

Финансирование проектов развития и модернизации коммунальной инфраструктуры в большинстве стран мира, в том числе и в России, долгое время происходило в первую очередь, за счет бюджетных ресурсов. Ограниченность этих ресурсов и огромные инвестиционные потребности сектора создают острую необходимость привлечения инвестиций также из внебюджетных, частных источников. Возмещение затрат на эти инвестиции в большинстве случаев можно переложить на пользователей услуг без значительного повышения платежей. При этом возмещение происходит на протяжении достаточно длительного времени при обеспечении, естественно, рыночной нормы прибыли на вложенный капитал⁹. Более того, в коммунальной инфраструктуре возможна реализация многих рентабельных инвестиционных проектов, связанных с повышением эффективности предоставления услуг и сокращением непроизводительных затрат. Такие проекты часто вообще не требуют увеличения платежей потребителей, а, наоборот, – в среднесрочной перспективе направлены на снижение платежей.

В случае привлечения частных инвестиций в сектор снижается нагрузка на бюджет и, следовательно, высвобождаются бюджетные средства, которые можно направить на другие социальные цели, такие как образование или здравоохранение. Кроме минимизации бюджетных расходов, использование эффективных схем государственно-частного партнерства позволяет оптимизировать инфраструктуру и затраты на нее.

Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства состоят в следующем:

• современные инженерные решения и эффективное управление;

• акцент на качество обслуживания пользователей-клиентов;

• подход, целью которого является минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта (инвестиции – строительство или модернизация – эксплуатация);

• эффективное использование капитала и получение дополнительных доходов.

Проекты государственно-частного партнерства в коммунальном секторе почти всегда содержат в себе высокий уровень рисков по причине вовлечения крупных финансовых средств, неопределенности в отношении затрат на модернизацию и эксплуатацию коммунальных систем (в частности, из-за того, что истинное состояние сетей, которые находятся под землей, часто неизвестно), и неопределенности доходов.

Схема создания партнерства основывается на сбалансированном распределении выявленных рисков и позволяет передать определенную их часть частному оператору. Обычно частному оператору передаются те риски, которые он способен контролировать лучше, чем его партнер – орган власти. Таким образом, в рамках реализации конкретного договора публичная власть может существенно сократить свои риски (хотя в большинстве случаев целесообразно, чтобы некоторые из рисков власти все же принимали на себя).

В итоге создание государственно-частного партнерства позволяет лучше оценить реальные затраты проекта. Точная и объективная оценка стоимости проекта необходима и частной компании – исполнителю проекта для привлечения финансирования в виде капиталов и займов. Такая оценка позволяет существенно снизить риски завышения сметы и/или ее заметного превышения по факту, которые часто имеют место при бюджетном финансировании. Таким образом, связав частного партнера соответствующими обязательствами, можно с самого начала избежать недооценки реальных затрат проекта, и, в то же время, точнее соблюдать смету проекта и сроки его исполнения, поскольку оператор и инвестор несут соответствующие обязательства. Реальная стоимость проекта служит также отправной точкой при реализации последующих аналогичных проектов.

Однако, следует заметить, что более или менее точная оценка затрат и рисков возможна только в случае проведения муниципалитетом открытого и честного конкурса за право реализации проекта.

Поскольку коммунальные услуги являются жизненно необходимыми и не имеют близких заменителей, государственно-частное партнерство в этой сфере неизбежно имеет и социальное измерение. Сам принцип государственно-частного партнерства основывается на том, что именно власть несет ответственность за услуги, предоставляемые гражданам. Этому способствует сохранение общественной (государственной или муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру. Однако совсем не обязательно, чтобы публичная власть сама предоставляла услуги или отвечала за инвестиции, необходимые для качественного предоставления услуги.

Действительно, благодаря государственно-частному партнерству органы власти могут освободиться от забот по управлению процессом предоставления услуг, а в случае, например, концессии – и от забот по инвестированию, сосредоточившись на регулировании отрасли (в т.ч. тарифов) и контроле качества предоставляемых услуг. В то же время частный оператор, для которого это является его профессией, будет искать пути оптимизации своей деятельности для обеспечения требуемого качества обслуживания. Это может дать ощутимую выгоду для местного сообщества в виде повышения качества услуг, а также принести политические дивиденды местным властям.

Ускоряя реализацию проектов в сфере инфраструктуры, ГЧП содействует модернизации экономики страны в целом. Повышение доступности и качества услуг инфраструктуры, в т.ч. коммунальной, повышает инвестиционную привлекательность территорий, цену земли и недвижимости. Вследствие этого появляются огромные косвенные выгоды для экономического развития страны.

Привлечение частного финансирования в сферу коммунальной инфраструктуры также имеет положительный эффект с точки зрения макроэкономики. Такие партнерства способствуют развитию местных финансовых рынков, поскольку формируют механизмы долгосрочного инвестирования с приемлемыми рисками. При должной государственной поддержке они могут выступать катализаторами развития и модернизации местных финансовых рынков.

Привлечение частного бизнеса к управлению коммунальными системами позволяет привлечь в эту сферу больше высококвалифицированных специалистов – управленцев, финансистов, инженеров, способствует внедрению новых технологий. Модернизация технологии и передача современного опыта управления благотворно отражается на местных предприятиях, участвующих в ГЧП, способствует повышению квалификации местного персонала.

Как уже отмечалось выше, частные компании, взяв на себя ответственность за управление и инвестиции в модернизацию и развитие коммунальных систем, позволяют органам власти сосредоточить свои управленческие и бюджетные ресурсы на других секторах оказания услуг населению и на решении насущных социальных задач. В то же время на основе мониторинга деятельности частного оператора власти могут лучше определить потребности в организации коммунального обслуживания и связанные с этим расходы. Они могут выработать и оценить оптимальный сценарий повышения качества предоставления коммунальных услуг с учетом его экономических, финансовых и социальных последствий.

Привлечение частного сектора может решить и некоторые экологические проблемы. Быстрое развитие коммунальных служб (в первую очередь – систем канализации, очистных сооружений, объектов размещения коммунальных отходов) улучшает экологическую ситуацию на конкретной территории. К тому же в отношении целого ряда секторов коммунального обслуживания вовлечение крупных компаний, способных привлечь значительные инвестиции, позволяет получить доступ к самым современным экологически чистым технологиям. Такие компании могут и должны уделять серьезное внимание экологическим требованиям (шум, загрязнения и т.д.). Работа над созданием партнерства между муниципальной властью и частным бизнесом способствует поиску решений, согласующих экологические требования и требования к качеству услуг с экономическими возможностями бизнеса и потребителей коммунальных услуг.

Однако создание государственно-частных партнерств помимо выгод несет в себе также и определенные риски и угрозы.

Во-первых, слабый контроль регулирующих органов может приводить к изъятию монопольной ренты ориентированными на прибыль частными компаниями-операторами. Для более эффективного контроля необходимо обеспечить должную прозрачность финансовой деятельности частных компаний и построить систему мониторинга за исполнением ими условий договора с властями, включая реализацию согласованных производственной и (в случае концессии) инвестиционных программ.

Во-вторых, для обеспечения окупаемости инвестиционной программы, предложенной частным бизнесом или органами власти, может потребоваться резкий рост тарифов, что может сделать соответствующие коммунальные услуги финансово недоступными для наименее обеспеченных слоев населения.

В-третьих, возможное банкротство коммерческой компании - оператора коммунальной инфраструктуры может иметь большие негативные социальные последствия для постоянных потребителей ее услуг, а также снизить доверие населения к местным органам власти, которые принимали решение о привлечении частной компании в коммунальный сектор их муниципальных образований.

Политические выгоды государственно-частного партнерства не так заметны на первый взгляд, но весьма значительны.

Важно, что создание государственно-частного партнерства позволяет привлечь частный менеджмент и частных инвесторов, не отчуждая при этом общественную инфраструктуру в частную собственность. Уполномоченные органы власти оставляют за собой главную роль в определении стратегии развития коммунальной инфраструктуры и задач коммунального обслуживания и обеспечивают контроль их выполнения. И, наконец, процесс партнерства обратим: по окончании указанного в контракте срока либо по исключительным обстоятельствам, возникшим в период действия контракта, коммунальные системы снова переходят в ведение местных властей. Применение государственно-частного партнерства позволяет сохранить «общественную» сущность коммунального обслуживания.

На Рисунке 21 представлена схема перехода к предоставлению общественных услуг с использованием механизма государственно-частного партнерства.

 

Рисунок 21. Переход к государственно-частному партнерству

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Перемещая центр действия органа местного самоуправления в область регулирования и контроля, государственно-частное партнерство позволяет трансформировать его роль из органа, управляющего хозяйственной деятельностью коммунальных предприятий, в орган административный и контролирующий. Это дает возможность внедрять рыночные принципы хозяйствования в коммунальный сектор, снижать затраты, более гибко реагировать на запросы потребителя. При эффективной организации и реализации партнерства власть получает серьезную политическую выгоду, так как получает более высокое качество жизненно важных услуг и, в то же время, имеет возможность сосредоточить ограниченные бюджетные ресурсы на решении других важных социальных задач. Однако эта выгода может обернуться обратной стороной, в особенности, если власть не работает должным образом над определением целей развития коммунального сектора, не готовит и не адаптирует свои структуры к участию в партнерстве и, что особенно важно, не осуществляет эффективного контроля над партнерством.

Недостаточная прозрачность отношений власти и частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства рождает недоверие к нему со стороны потребителей соответствующих коммунальных услуг, которые, если сочтут себя проигравшими или обиженными, в день выборов уже как избиратели могут выразить свое недоверие к находящимся у власти политикам.

Также и выгоды власти от заключения соглашения с частным бизнесом могут не ограничиваться успешной реализацией проекта ГЧП. В частности, они могут в нарушение достигнутых ранее договоренностей получить дополнительные политические дивиденды, не давая регулирующему органу установить тариф на уровне, который позволял бы бизнесу окупить сделанные инвестиции, выдавая это за борьбу с изъятием монопольной ренты и обвиняя бизнес в злоупотреблении своим монопольным положением. В подобной ситуации наиболее ярко выражается антагонизм интересов бизнеса и власти. При этом возможные выгоды одних (власти) оборачиваются убытками или рисками других (бизнеса).

Российский опыт дает большое количество примеров подобной практики в отношении муниципальных коммунальных предприятий. И, как показывает этот же опыт, данная стратегия приводит к неустойчивому развитию коммунальной инфраструктуры, и ее использование может принести лишь краткосрочные политические выгоды.

Существенным элементом государственно-частного партнерства является заключение договора между уполномоченным органом власти и частной компанией. Как и в любом другом, в договоре между государственным органом и частным предприятием каждый из партнеров пытается извлечь выгоду из сделки. Власть пытается получить максимум социально-экономических выгод от реализации проекта при минимизации бюджетных вложений. Частный бизнес имеет целью максимально увеличить свой доход, а также повысить рентабельность вложенных капиталов.

Эти цели имеют точки соприкосновения (успех проекта) и элементы расхождений (распределение прибыли). Ключевыми вопросами при переговорах о создании государственно-частного партнерства являются сроки и стоимость проекта. Результаты переговоров приводят к тому или иному распределению рисков, затрат и выгод, которое задает структуру проекта.

Распределение рисков является тем, что отличает государственно-частное партнерство от других форм привлечения частного сектора к процессу предоставления общественных услуг (например, от государственных или муниципальных закупок). При рассмотрении договоров государственно-частного партнерства главное внимание следует уделять трем видам риска:

• риск, связанный с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности;

• коммерческий риск - риск неоплаты потребителями полученных услуг (недосбора платежей потребителей);

• инвестиционный риск (тесно связан с рисками неблагоприятного изменения тарифного регулирования и бюджетной политики).

В зависимости от выбранного распределения этих рисков заключается тот или иной договор государственно-частного партнерства. В основном, бизнесу приходится предлагать (подсказывать) своему будущему партнеру, а порой и диктовать условия договора/проекта для обеспечения сбалансированности интересов в его реализации.

Но следует помнить, что любое распределение рисков требует большей или меньшей компенсации, вознаграждения. Разделение рисков является в этой связи не бесплатной передачей общественной функции от государственного или муниципального партнера к частному, а, скорее, оптимальным распределением рисков между партнерами, каждый из которых способен лучше покрывать (минимизировать и страховать) свой риск.

Например, эксплуатационный или строительный риск может в большей своей части контролироваться частным сектором. Следовательно, затраты на минимизацию и страхование этого риска обойдутся ему недорого (и эти затраты неявно отражаются в цене эксплуатации или строительства). Зато коммерческий риск неполной оплаты предоставленных (произведенных) услуг в секторе водоснабжения во многих развивающихся странах чрезвычайно высок, и частный бизнес не готов его брать на себя. В некоторых случаях этот риск берет на себя власть, что может приводить к бюджетному дотированию услуг. Если проект имеет большое социально-экономическое значение, это может быть оправдано. В конечном счете, адекватное распределение рисков является не панацеей (универсальным спасительным решением), а только средством оптимизировать проект как по техническим параметрам и качеству услуг, так и по стоимости защиты от присущих ему рисков.

Формы государственно-частного партнерства

В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерств:

• сервисный контракт (подрядный договор);

• договор на управление;

• договор аренды;

• концессия, включая соглашения, которые традиционно называются BOT («build, operate, transfer»; в русском переводе – «строительство, эксплуатация, передача») и ВООТ («build, own, operate, transfer»; в русском переводе – «строительство, собственность, эксплуатация, передача»);

• полная приватизация, включая схемы BOO («building, operation, own»; в русском переводе – «строительство, эксплуатация, собственность»).

Эти формы партнерства различаются уровнем распределения рисков между партнерами. От первой к последней форме возрастает риск, а также управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора (Рисунок 22).

Рисунок 22. Формы государственно-частного партнерства и изменение ответственности сторон

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рассмотрим каждую из названных форм государственно-частного партнерства в отдельности.

Сервисные контракты

Цель заключения сервисного контракта – снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности.

Срок действия таких контрактов, как правило, ограничивается одним- тремя годами.

Сервисные контракты широко распространены в сфере предоставления коммунальных услуг. По сути, все договоры подряда являются сервисными контрактами. Причем, в практике работы коммунальных предприятий Европы и ряда других стран доля работ, выполняемых субподрядчиками, в структуре цены услуги превышает 50%. Типичными подрядными работами являются проведение капитальных ремонтов оборудования и сетей, установка, обслуживание и считывание показаний приборов учета потребления, выставление счетов потребителям.

В качестве примера можно привести предприятие водоснабжения столицы Чили – города Сантьяго, – которое, в частности, заключило с субподрядчиками сервисные контракты на ремонт и восстановление сетей, компьютерное обслуживание, инженерный консалтинг. Только эти контракты в операционном бюджете предприятия занимают более 30%. Их отличительной особенностью является то, что по каждому виду контрактов у предприятия есть не менее двух подрядчиков. Именно такой подход – одновременное наличие нескольких подрядчиков на однотипные виды работы – позволяет формировать реальные конкурентные отношения и достигать значительного снижения цены контракта.

В России коммунальные предприятия традиционно пытаются максимум работ сделать своими силами, доля субподрядных работ не превышает 20%. Это является свидетельством недостаточной развитости рыночных отношений и говорит о возможных резервах в сокращении затрат.

В то же время сервисные договоры нельзя считать формой государственно-частного партнерства, поскольку они заключаются между двумя коммерческими структурами. Частный бизнес в данном случае играет роль исполнителя (агента). Если мы обратимся к трем основным типам рисков, о которых упоминалось в предыдущем подразделе (управления, оплаты, инвестирования), то легко убедимся, что ни один из них в случае оказания государственных (муниципальных) услуг с использованием сервисного контракта частному бизнесу не передается.

Интересное исключение составляют сервисные контракты в сфере водоснабжения в США. Поскольку в подавляющем большинстве случаев водоснабжением в США занимаются подразделения муниципальных администраций – департаменты или агентства водоснабжения, то договоры, заключенные с этими структурами, по всем формальным признакам соответствуют договорам государственно-частного партнерства.

В России примерами схожей формы государственно-частного партнерства могут служить различные виды работ и услуг, которые выполняются в рамках государственного или муниципального заказа. Оплата этих работ и услуг происходит за счет бюджетных средств, распределяются эти контракты, как правило, на конкурсной основе. На муниципальном уровне примерами таких сервисных контрактов могут служить работы по благоустройству и озеленению населенных пунктов, ремонту дорог и т.д. В целом, сервисные контракты нашли достаточно широкое применение, и способствуют оптимизации бюджетных расходов и повышению качества государственных или муниципальных услуг.

Авторы склонны рассматривать сервисный контракт как важный инструмент улучшения качества предоставления бюджетных услуг, но лишь как предпосылку для формирования настоящих партнерских отношений власти и бизнеса. Поэтому в рамках настоящего доклада основное внимание будет уделено другим видам контрактов, являющимся формами такого партнерства.

Договор на управление

Цель заключения договора на управление – улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании.

Типичными объектами управления в таких случаях являются коммунальные инфраструктурные системы¹⁰ (например, водоснабжение). Контракты на управление заключаются на три – пять лет, и часто рассматриваются как предварительная стадия для перехода к более глубоким формам партнерства с передачей большей ответственности частному бизнесу.

В рамках договора на управление власть передает частному партнеру ответственность за управление той или иной системой, и как следствие – риски, связанные с обеспечением работоспособности системы. А ответственность и риски, связанные со сбором платежей за предоставляемые услуги и с окупаемостью сделанных инвестиций, остаются за органами власти.

При этом частный партнер либо получает фиксированное вознаграждение, либо его вознаграждение определяется достижением (либо степенью достижения) предусмотренных договором целей и показателей. На практике чаще всего применяется смешанная форма оплаты работ, которая включает и фиксированную, и переменную (зависящую от результата) компоненту.

Типичные трудности, возникающие при заключении договоров на управление, связаны с определением адекватных целей управления. Первая проблема состоит в том, что, как правило, достоверных данных о состоянии передаваемой в управление системы недостаточно, чтобы определить правильность постановки и потенциальную достижимость той или иной цели управления. Поэтому - это всегда результат некоторого компромисса сторон.

Вторая проблема – это контроль и принципиальная измеримость достижения цели. Очевидно, что контроль достижения цели должен быть максимально простым, недорогим и понятным обеим сторонам. Лучший путь для решения этой проблемы – создание системы мониторинга за достижением целей контракта по управлению, в рамках которого по изменению некоторого фиксированного числа измеримых показателей можно следить за достижением той или иной цели.

Примером контракта на управление в сфере коммунальных услуг является договор на управление Ереванским водоканалом в г. Ереване (Армения). В 2000 году управление Ереванским водоканалом по 4-х летнему контракту взяла на себя победившая по результатам международного тендера итальянская компания «A-Utility». За последние четыре года произошли следующие положительные изменения: на 35% сократился расход электроэнергии, на 30% сократилась численность персонала, которая ранее была явно избыточной, и заметно выросла оплата труда. Отмечается значительный прогресс в плане повышения длительности и надежности водоснабжения (с 4 до более 15 часов в сутки). Однако не удалось достичь ожидаемого сокращения неучтенного расхода воды.

Договор аренды

Цель заключения договора аренды объектов коммунальной инфраструктуры – улучшение качества предоставления коммунальных услуг путем привлечения к управлению инфраструктурой частного бизнеса (на конкурсной основе) с передачей последнему коммерческих рисков.

Частный оператор (арендатор) получает по договору аренды в управление и обслуживание имущественный комплекс – объекты коммунальной инфраструктуры – обычно, на срок до 15 лет.

Возможна передача в аренду не только имущественного комплекса, но и юридического лица, которое было ответственно за предоставление услуг до заключения арендного договора. Арендатору передается ответственность не только за управление системой, но и за сбор платежей за предоставленные услуги. За органами власти остается ответственность за капитальные вложения, которые могут частично или полностью осуществляться за счет арендной платы. Таким образом, в рамках договора аренды частному оператору передаются два из трех обсуждаемых рисков – риск управления инфраструктурной системой и коммерческий риск.

Поскольку в подавляющем большинстве случаев при сдаче объектов коммунальной инфраструктуры в аренду местные власти преследуют только цели повышения качества услуг, но не их удорожания или формирования собственных дополнительных доходов, то арендная плата часто устанавливается в размере амортизационных отчислений. Более того, достаточно широко распространена практика делегирования от арендодателя к арендатору обязанности внесения улучшений в коммунальные системы в пределах арендной платы. Таким образом, на арендатора могут быть возложены ограниченные инвестиционные обязательства.

При подготовке договоров аренды возникают те же основные трудности, что и при подготовке контрактов на управление – правильность выбранных целей и эффективность контроля их достижения. Дополнительные трудности связаны с вопросами тарифного регулирования. Поскольку операционные затраты (включая арендную плату) частного оператора должны покрываться за счет собираемых платежей потребителей, то тарифы должны формироваться таким образом, чтобы покрыть, как минимум, эти операционные затраты. Более того, тарифная политика должна быть устроена таким образом, чтобы формировать у частного оператора экономическую заинтересованность в сокращении непроизводительных затрат.

Кроме того, в случае частичной передачи арендатору инвестиционных обязательств, очень важно обеспечить эффективную координацию между органами власти и арендатором в вопросах инвестиционного планирования. Как правило, здесь руководствуются следующим разграничением: частный оператор несет ответственность за содержание, капитальный ремонт и восстановление основных фондов, а собственник – арендодатель – за их модернизацию и развитие.

Примером этой формы государственно-частного партнерства может служить десятилетний договор аренды предприятий водоснабжения в Гвинее. В аренду частной компании были сданы системы водоснабжения в столице, в городе Конакри, и еще в шестнадцати других городах. Ответственность за капитальные инвестиции при этом осталась за государством. В результате исполнения этого договора количество подключений увеличилось в два раза, доля охвата населения услугами централизованного водоснабжения выросла с 30% до 50%, доля приборного учета бытового потребления воды увеличилась с 5% до 100%. Для достижения этих целей тарифы пришлось повысить в два раза. При этом общий сбор средств за услуги увеличился в десять раз.

Концессионные соглашения

Целью передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения к управлению и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса на конкурсной основе.

Под публичными услугами здесь мы понимаем те виды услуг, которые в силу законодательства или традиций преимущественно оказывает государственный или муниципальный сектор. К таким видам услуг, в частности, относятся:

• коммунальные услуги (теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение);

• электроснабжение;

• транспортные услуги (автомобильные и железные дороги, морские и воздушные порты);

• удаление и переработка бытовых отходов.

Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные системы. Таким образом, в рамках договора концессии частный бизнес принимает на себя все три группы рисков, о которых говорилось ранее - коммерческие и инвестиционные риски и риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности.

Важным фактором, определяющим целесообразность заключения концессионных соглашений, является необходимость привлечения больших инвестиционных ресурсов в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных ресурсов.

Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Поэтому концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Срок действия контрактов концессии варьируется от 10 до 30 лет. Сроки концессионных соглашений, принятые в международной практике, представлены в таблице 4.

 

Таблица: 4. Принятые в международной практике сроки концессионных договоров

Имущество, переданное в концессию	Срок концессии
Платные дороги	20-30 лет
Электроэнергетика	15-20 лет
Гидроэнергетика	20-30 лет
Водоснабжение и водоотведение	15 – 30 лет
Удаление и переработка твердых отходов	10-15 лет

Источник: J.-Y. Perrot, G.Chatelus, 2000

 

В практике западных стран встречается несколько типов концессионных соглашений.

Классической и наиболее часто встречающейся формой концессии является соглашение, по которому частной компании на фиксированный срок передаются в управление объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Концессионер по контракту берёт на себя все инвестиционные, коммерческие и эксплуатационные риски, связанные с управлением этим имуществом. При этом концессионер обязан обеспечить определенный уровень качества предоставления публичных услуг потребителям. В процессе подготовки концессионного контракта стороны определяют потребности в инвестициях, срок их окупаемости, срок действия договора, права, обязанности и ответственность сторон, условия финансирования исполнения контракта и иные финансовые условия, условия индексации и пересмотра цен на предоставляемые концессионером услуги и ряд других вопросов. Концессионер периодически отчитывается перед государством (муниципалитетом) о результатах своей деятельности за отчетный период. По окончании срока концессии имущество возвращается собственнику.

Как уже упоминалось выше, в международной практике существует специальный тип концессий - BOОT-соглашения. Их смысл заключается в том, что частный оператор берет на себя обязательство по строительству инфраструктурного объекта, по его эксплуатации в течение достаточно длительного срока действия договора и по передаче этого объекта в государственную или муниципальную собственность по окончании срока действия концессионного договора.

 

Очевидно, что главный риск для частного бизнеса в рамках концессионного соглашения – это риск невозврата (или неполного возврата) сделанных инвестиций. Как показала практика, основная проблема с долгосрочными договорами – появление в ходе их исполнения изначально непредвиденных событий, требующих существенного пересмотра ранее достигнутых договоренностей¹¹. Поэтому, например, в практике французских компаний, работающих в сфере водоснабжения, существует понятие открытых концессионных договоров. В рамках таких договоров предусматривается, что в период действия договора несколько раз (например, каждые 5 лет) уточняются инвестиционные обязательства частного оператора и уровень тарифов, необходимых для окупаемости инвестиций.

Полная приватизация

Альтернативной государственно-частному партнерству формой привлечения частного бизнеса к управлению коммунальной инфраструктурой является полная приватизация, когда в частные руки переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и основные фонды, технологически необходимые для предоставления услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи (продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры. Власти могут оставить часть прав собственности себе в виде пакета акций акционерного общества, владеющего этими объектами.

Приватизация может быть оправданной, когда частный сектор имеет:

• во-первых, большой опыт эффективного управления аналогичными системами;

• во-вторых, большие инвестиционные возможности для покупки права собственности на инфраструктурные объекты.

Еще одним обязательным условием приватизации инфраструктурных систем, которые являются естественными монополиями, является наличие эффективной системы их регулирования (в т.ч. тарифного), позволяющей находить разумные компромиссы между желаниями монополий и возможностями потребителей.

Особый случай приватизации – BOO-соглашения. Такое соглашение растягивает процесс приватизации во времени. В рамках соглашения частный оператор строит инфраструктурные объекты и управляет их эксплуатацией, но право собственности на эти объекты окончательно переходит к нему лишь по окончании срока контракта¹².

Примером приватизации в коммунальной сфере может быть продажа контрольного пакета акций Таллиннского предприятия водоснабжения на международном конкурсе крупному международному оператору. Эта продажа принесла в бюджет города более 50 млн. евро.

Проблема выбора формы государственно-частного партнерства

Различные формы государственно-частного партнерства по-разному распределяют риски и ответственность между властью и бизнесом (Таблица 5).

Таблица 5. Формы государственно-частного партнерства и распределение рисков

Риски   Формы	Управление и эксплуатация	Оплата услуг	Инвестирование	Собственность на активы
Сервисный контракт	Власть	власть	власть	власть
Контракт на управление	частный оператор	власть	власть	власть
Договор аренды	частный оператор	частный оператор	власть	власть
Концессия	частный оператор	частный оператор	частный оператор	власть
Приватизация	частный оператор	частный оператор	частный оператор	власть частный оператор

Источник: Всемирный Банк

 

Наибольший практический интерес вызывает сравнение договоров концессии с арендой и договорами на управление. Из этого сравнения можно выделить явные мотивационные преимущества концессии. Например, если компания принимает на себя риск инвестиций, она будет заинтересована экономить воду и снижать утечки для сокращения не только эксплуатационных затрат, но и капитальных расходов (путем оптимизации мощностей). Вообще, объединение инвестиционной и эксплуатационной деятельностей дает дополнительные выгоды в виде гарантии целостности и лучшей координации, а также способствует обмену информацией.

Действительно, если речь идет об аренде, то из-за разделения инвестиционной и операционной деятельностей может быть сложно стимулировать контрагента содержать основные фонды в хорошем состоянии. При отсутствии прописанных (в контракте) требований к возвращаемым в конце срока контракта основным производственным фондам, предприятие не будет иметь стимулов к их бережной эксплуатации¹³. Прописывание же таких требований в контракте, а также проверка их соблюдения приводят к дополнительным и иногда существенным затратам времени и усилий.

Концессия представляет более сильные стимулы к адекватному содержанию основных фондов, так как оператор является в то же время и инвестором. Однако следует признать, что эти стимулы значительно ослабевают с приближением конца срока контракта, и это также приводит к необходимости включения в контракт минимальных требований к возвращаемым в конце срока контракта основным фондам.

Выгоды от лучшей координации возникают не только на этапе эксплуатации, но и на этапе строительства. Если предприятие, которое занимается строительством инфраструктуры, знает, что ему придется потом заниматься ее эксплуатацией и содержанием (и даже управлением), оно не будет пытаться побыстрее закончить работу и применять самые дешевые решения в строительстве, за которые придется дорого платить при эксплуатации и содержании.

Может показаться, что передача частному сектору максимальной ответственности и рисков является для муниципалитета наилучшим решением. Следуя этой логике, другие формы государственно-частного партнерства вообще не должны были бы иметь место. Однако мировой опыт демонстрирует несостоятельность данного предположения.

Следует понимать, что государственно-частное партнерство не является «почетной обязанностью» социально ответственного бизнеса. Бизнес добровольно вступает в партнерство с властью и должен оставаться бизнесом на протяжении всего срока партнерства.

Чтобы государственно-частное партнерство было устойчивым, устойчивой должна быть частная компания, ответственная за предоставление соответствующих коммунальных услуг. Это означает, что, добровольно заключая партнерское соглашение с местными властями, менеджеры и инвесторы заинтересованы получить доход от своих управленческих навыков и сделанных инвестиций. Таким образом, возможность не получить ожидаемую доходность определяет основную угрозу для частного бизнеса. Стоит особо отметить, что некоторые из этих рисков и угроз напрямую зависят от решений и действий публичных властей, их склонности к нарушению своих обязательств.

 

Выгоды и риски государственно-частного партнерства для бизнеса

Экономические выгоды

Многие частные российские компании видят хорошие возможности работы на рынке коммунальных услуг и стремятся закрепиться на нем, поскольку это весьма емкий рынок с гарантированным спросом, причем существуют большие возможности повышения эффективности производства и сокращения непроизводительных затрат, что при правильно выстроенных экономических отношениях и адекватной тарифной политике может принести прибыль бизнесу и долгосрочные выгоды потребителям (оптимизация инфраструктуры и снижение удельного расхода ресурсов рано или поздно приведет к снижению тарифов или предотвратит их дальнейший рост).

В случае успешной реализации проекта менеджеры должны получить ожидаемое (или близкое к нему) вознаграждение. Оптимально, если оно будет зависеть от их усилий, приложенных в ходе реализации проекта. В случае концессии инвесторы также планируют возместить (из доходов компании-оператора) затраты на сделанные капитальные вложения, получив при этом ожидаемую доходность.

Заметим, что, хотя проекты ресурсосбережения в коммунальном хозяйстве способны обеспечить частному оператору доходностью выше рыночного уровня, проведение открытых и честных конкурсов за право установления партнерских отношений с местными властями теоретически позволяет перевести практически весь излишек в пользу потребителей коммунальных услуг (в виде снижении цены коммунальной услуги).

Однако, использование предложенной в ходе конкурсных торгов цены в качестве «ценового потолка» фиксируемого на определенный, достаточно длительный период, не снижает стимулов к росту производственной эффективности в ходе реализации государственно-частного партнерства. Таким образом, поиск и последующая реализация дополнительных (по сравнению с теми, что были предусмотрены на этапе проведения конкурса) проектов, направленных на сокращение неэффективности, способно обеспечить предприятие дополнительной, не подлежащей изъятию выгодой.

Финансовые выгоды и риски

Что касается частных инвесторов, то фактором, обеспечивающим их интерес к государственно-частным партнерствам, а точнее, к финансированию инвестиционных проектов частного коммунального предприятия, служит емкий, устойчивый и предсказуемый рынок сбыта его услуг.

Но каждый инвестиционный проект связан и с определенными рисками. И следует ожидать, что в отсутствии серьезных институциональных реформ именно высокие риски капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру будут служить основным препятствием для привлечения частных капиталов в этот сектор. В частности, в Обзоре, подготовленном ОЭСР и Всемирным Банком в 2002 году, сообщается, что более половины опрошенных международных компаний-операторов либо не выразили никакого желания работать в России, либо были заинтересованы только в так называемых «договорах на управление» (management contract), не связанных с инвестиционными рисками.

 

Институциональные факторы

Риски тарифного регулирования

Поскольку предприятия водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения представляют собой локальные естественные монополии, тарифы на их услуги подлежат регулированию¹⁴. Существующая система тарифного регулирования – ключевой фактор, определяющий как доходность, так и рискованность вложений инвестора.

Размер и устойчивость дохода инвестора во многом определяются процедурой утверждения тарифов. Неблагоприятным фактором в этом смысле является то, что во многих российских муниципальных образованиях система тарифного регулирования, включающая методику определения величины тарифов, условия и процедуру их пересмотра неадекватна стоящим задачам и/или не формализована надлежащим образом.

Кроме того, с учетом того, что практически все потребители коммунальных услуг – потенциальные избиратели, тарифное регулирование часто сильно политизировано. При этом в России, как и во многих других странах, органы регулирования тарифов не являются независимыми профессиональными органами. Напротив, они весьма зависимы от краткосрочной политической конъюнктуры.

В результате:

• структура тарифа не соответствует реальным финансовым потребностям коммунального предприятия,

• процедура утверждения тарифов не прозрачна и сильно политизирована,

• нередко тариф устанавливается на неопределенный срок, и нет практики регулярного пересмотра тарифа (например, в связи с ростом цен на топливно-энергетические ресурсы).

Проблемы тарифного регулирования коммунальных предприятий – главный барьер на вхождении частного бизнеса в коммунальный сектор. В связи с этим мы уделим ему отдельный раздел доклада.

Риск, связанный с системой дотирования коммунальных предприятий

Другим критически важным фактором риска является неполное исполнение обязательств бюджета перед коммунальными предприятиями, возникающих в рамках существующей системы их дотирования.

Действительно, платежи потребителей – не единственная форма финансирования производства товаров и услуг ресурсоснабжающими коммунальными предприятиями. В силу действующего законодательства доходы коммунальных предприятий в значительной степени формируются за счет бюджетных поступлений, включая:

1. Дотации предприятиям коммунального сектора на разницу в тарифах для населения и полным тарифом на коммунальные услуги.

2. Бюджетное возмещение коммунальным предприятиям финансовых потерь, связанных предоставленных различным категориям граждан льгот по оплате ЖКУ.

3. Бюджетное возмещений предоставленных жилищных субсидий семьям с низкими доходами.

Политические риски, связанные с собственником инфраструктуры

Один из самых серьезных рисков, с которым частично уже пришлось столкнуться частному сектору в России, это возможное несоблюдение властями буквы и духа заключаемых договоров. Причем, дух договора в данном случае, действительно, имеет ключевое значение, поскольку прописать в деталях обоюдные обязательства на десятки лет вперед представляется невыполнимой задачей.

Таким образом, политические риски связаны не только с тарифной политикой. Муниципалитет, как собственник коммунальной инфраструктуры, может не выполнить своих обязательств, например, по капитальным вложениям, не финансируя работы по ее модернизации (это особенно актуально в случае аренды), или в части покрытия предприятию в требуемом объеме так называемых «выпадающих доходов», связанных с предоставлением населению социальных выплат по оплате ЖКУ.

К сожалению, в России в практике работы местных администраций до сих пор преобладает краткосрочное планирование и принятие решений. Поэтому вряд ли можно быть уверенным, что не только со сменой власти, но даже и при той же администрации, подписавшей с частной компанией соответствующий договор, у нее сохранится «твердая политическая воля» к исполнению взятых на себя обязательств.

Остается лишь добавить, что отсутствие конкурсов при передаче коммунальной инфраструктуры в делегированное управление частным компаниям заметно усиливает их политические риски¹⁵. Действительно, проведение конкурсов позволяет не только получить большую объективность при выборе частного оператора, но и придать сделке легитимность в глазах избирателей, укрепить доверие общественности к проводимым мероприятиям. Это особенно важно при заключении долгосрочных соглашений концессионного типа между муниципалитетами и частными компаниями.

В этой связи важно отметить, что готовящееся законодательство о концессионных соглашениях предусматривает обязательность проведения торгов на право заключения инвестиционного соглашения¹⁶.

Наличие незарегистрированного имущества

Годы революционной смены общественных отношений и форм собственности привели к тому, что муниципалитеты не только не знают фактическое состояние своих основных фондов, но даже не имеют документов, формально подтверждающих право собственности на некоторые из них. В то же время для передачи муниципального имущества в долгосрочное делегированное управление, согласно действующему законодательству, требуется государственная регистрация соответствующего долгосрочного договора. При этом ГК РФ предъявляет определенные требования к их содержательному наполнению. В частности, речь идет о требовании предоставления списка передаваемых в делегированное управление основных фондов и документов, подтверждающих права собственности на них.

Очевидно, данная проблема является серьезным (хотя и временным) препятствием для заключения долгосрочных соглашений между муниципалитетами и частным бизнесом. В результате, сегодня большинство российских частных компаний было вынуждено избрать путь заключения краткосрочных договоров аренды муниципального имущества, которое не требует государственной регистрации ни самого договора, ни передаваемого в аренду имущества.

 

Социально-экономические факторы

Дефицит долгосрочного финансирования

Передача частному оператору ответственности за инвестиции в основные фонды делает ключевым фактором возможность или невозможность найти кредиторов и инвесторов, желающих и готовых предложить необходимые средства.

В России частные компании столкнулись с большим дефицитом долгосрочных займов. В частности, с невозможностью привлекать для инвестирования средства пенсионных фондов. Большие трудности привлечения внешних (иностранных) займов вынуждают компании при планировании капитальных вложений рассчитывать исключительно на собственные ресурсы и средства своих собственников (акционеров)¹⁷. При этом, возможное невыполнение собственниками своих инвестиционных обязательств создает серьезные риски неисполнения инвестиционных обязательств частным оператором.

Также как и наличие незарегистрированного имущества, дефицит «длинных» денег для финансирования капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру существенно ограничивает возможности для заключения долгосрочных договоров в Российской Федерации. Поэтому представляется важным разобраться в причинах этой проблемы.

«Денег хватает, не хватает хорошо подготовленных сделок» - такие заявления часто можно услышать от многих потенциальных международных частных инвесторов в городскую коммунальную инфраструктуру. Среди причин такого положения дел обычно указывают: (1) непрозрачность отношений в отрасли, (2) высокие политические риски, (3) отсутствие у просителей опыта успешной реализации подобных проектов. Для внешних займов ко всем предыдущим факторам добавляются валютные и страновые риски.

Возможным решением проблемы может стать включение потенциальных кредиторов и инвесторов в процесс переговоров между органом исполнительной власти и бизнесом (в лице менеджмента и, возможно, собственников частной компании-оператора) на самой ранней стадии. Очевидно, что при осуществлении любого инвестиционного проекта в качестве ключевого партнера должны рассматриваться банки и иные финансовые учреждения, предоставляющие инвестиционный капитал. Мировой опыт свидетельствует, что участие заинтересованных сторон на самых ранних стадиях проектов является ключевым элементом, который, хотя и приводит к дополнительным затратам и несколько усложняет процесс в целом, на более поздних стадиях приносит весьма существенные дивиденды.

Низкий уровень платежеспособности населения и проблема приемлемости тарифов

Важнейший вопрос, с которым сталкиваются частные компании во всем мире, состоит в том, как отразится рост качества и доступности услуг на тарифах. Точнее, можно ли финансировать эти улучшения только за счет экономии, полученной за счет роста эффективности (т.е. экономии затрат при заданном уровне тарифов), а если это не так, то способны ли и согласны ли потребители платить больше?

Международный опыт показывает, что в странах со слабой институциональной средой и низкими доходами населения могут возникать сложности с принуждением потребителя платить ту цену, которая обеспечивает рентабельность проекта. В результате, остаются риски, что объемы неплатежей могут стать значительными¹⁸.

Действительно, выставить счет – еще не значит получить по нему оплату. Даже имея тариф на уровне экономически обоснованных затрат и выставляя счета 100% своих пользователей, коммунальное предприятие может столкнуться с проблемами со сбором платежей. Также как и в случае с бюджетными средствами здесь стоит проблема неполной или несвоевременной оплаты выставленных счетов, но в отличие от отношений с бюджетом коммерческие отношения с пользователями услуг – задача, свойственная частным компаниям и хорошо решаемая ими на других рынках. Действующее на сегодняшний день законодательство позволяет в судебном порядке принуждать потребителей оплачивать свои услуги.

В то же время различные исследования показывают, что в целом по России тезис о неплатежеспособности населения и грядущем снижении платежей не подтверждается.

 

Неопределенность исходной ситуации

Неопределенность объемов спроса

Оценка платежеспособного спроса считается деятельностью, свойственной частным фирмам. Однако отсутствие приборов учета на границах эксплуатационной ответственности коммунальных предприятий ведет к тому, что расчеты с ними ведутся на основе так называемых «норм потребления». В результате, в абсолютном большинстве случаев имеет место неопределенность относительно текущих объемов спроса на коммунальные услуги.

В результате, предприятие может понести дополнительные потери, если пользователи перейдут к расчетам на основе объемов фактического потребления при действующем тарифе, рассчитанном на основе норм потребления. Заметим, что важность точности предсказания объемов платежеспособного спроса в рассматриваемых отраслях возрастает из-за высокого удельного веса постоянных издержек в общих издержках предприятия. Действительно, при такой структуре издержек даже сравнительно небольшое снижение объема реализации относительно ожидаемого значения может привести к существенному падению доходов.

Известный способ снижения риска колебания доходов, связанных с колебаниями объемов спроса, - применение двухставочного тарифа, однако на сегодняшний день найдется немного муниципальных образований, где используется такая система тарифообразования.

Неопределенность состояния и стоимости основных фондов

Речь идет о неопределенности технического состояния, восстановительной стоимости основных фондов городского коммунального хозяйства и затрат, необходимых для достижения предусмотренных контрактом эксплуатационных показателей. Одной из причин, почему данная неопределенность не может быть уменьшена до приемлемого уровня, является то, что значительная часть объектов сетевой коммунальной инфраструктуры скрыта под землей, в результате чего трудовые и материальные затраты на оценку их текущего состояния и восстановительной стоимости оказываются непозволительно велики. При этом непозволительно высокой может оказаться и стоимость работ по профессиональной оценке восстановительной стоимости объектов производственной инфраструктуры, находящихся на поверхности и доступных для ежедневного наблюдения.

Конечно, если по контракту с муниципалитетом частный оператор возьмет на себя ответственность за надежность и безопасность системы водоснабжения и за достижение определенных эксплуатационных показателей, то он, естественно, постарается сделать оценку затрат, необходимых для достижения этих показателей. Но что делать, если состояние системы окажется хуже, чем предполагал оператор, произведенные дополнительные расходы не будут покрыты доходами? И муниципалитет откажется пересматривать тариф? В таком случае, либо доходность проекта для оператора будет ниже плановой, либо оператор не выполнит своих обязательств и даст повод для досрочного расторжения контракта, чем может усугубить свои потери.

Если же оператору позволят включить в тариф соответствующие дополнительные расходы, то новый тариф может оказаться неприемлемо высоким, и, в результате, может снизиться собираемость платежей от населения. Вдобавок, и население, и власти будут подозревать, что оператор пытается их обмануть, «накрутить» затраты, злоупотребляя своей монопольной властью.

Отдельная проблема может возникнуть с поиском источника финансовых средств для непредвиденных капитальных вложений. Финансовые потребности могут оказаться настолько большими, что будут не под силу даже для частных операторов, обладающих значительными собственными ресурсами.

Как уже отмечалось выше, привлечение частных капиталов к финансированию капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру через организацию государственно-частных партнерств создает спрос на определенные финансовые активы - долгосрочные заемные средства. Успешная реализация партнерств способствует развитию этого сегмента финансового рынка, и, следовательно, более оптимальной диверсификации финансовых активов в экономике и, таким образом, росту национального благосостояния.

Тарифное регулирование в коммунальном комплексе

 

Почему крупный капитал во многих странах мира развивает свой бизнес в коммунальном секторе? В первую очередь, потому, что этот сектор характеризуется устойчивыми рынками сбыта и, как следствие, ― низкими коммерческими рисками. В то же время этот бизнес не может быть высокоприбыльным, поскольку практически везде в мире существуют системы государственного и общественного контроля за ценообразованием и другими параметрами оказания услуги в коммунальном секторе. Для крупного бизнеса вхождение в коммунальный сектор часто связано с диверсификацией деятельности. Например, ведущие мировые лидеры в сфере водоснабжения, кроме коммунального бизнеса, занимаются высокорисковым бизнесом в сфере информационных технологий, транспорта и строительства.

Что обеспечивает низкие риски бизнеса в коммунальном секторе? Два фактора: хорошо прогнозируемый спрос и прогнозируемая на достаточно длительную перспективу ценовая политика. Прогнозируемый спрос определяется, как правило, безальтернативным характером предоставления коммунальных услуг. Прогнозируемая ценовая политика обеспечивается через соответствующие инструменты и процедуры тарифного регулирования. К сожалению, когда речь идет о российской ситуации, то последнее утверждение оказывается неверным. Как было показано в первом разделе, регулирование тарифов в коммунальном секторе сегодня носит политизированный, неформализованный и плохо прогнозируемый характер. Тарифное регулирование в настоящее время - главный фактор риска для бизнеса в коммунальном секторе. Без установления прозрачных и понятных правил и процедур тарифного регулирования невозможно обеспечить прогнозируемость тарифов даже на ближайшую перспективу. В свою очередь, без прогнозируемых тарифов нельзя сформировать благоприятный инвестиционный климат в коммунальном секторе. Поэтому совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса – одна из самых важных задач жилищно-коммунальной реформы.

Сформулируем на качественном уровне, что такое «хорошее» и «плохое» тарифное регулирование с точки зрения общественной целесообразности.

«Плохое» тарифное регулирование ориентирует регулируемый экономический субъект на повышение издержек с целью увеличения прибыли. Выполненный ниже анализ показывает, что существующие сегодня в России системы тарифного регулирования в коммунальном секторе подпадают под это определение.

«Хорошее» тарифное регулирование ориентирует регулируемый экономический субъект на снижение непроизводительных затрат с целью увеличения прибыли и таким образом формирует квази-конкурентную среду, поскольку мотивы экономических агентов в этой ситуации аналогичны тем, что образуются в конкурентном секторе.

Задача состоит в том, чтобы выполнить действия, необходимые для перехода от «плохой» системы тарифного регулирования к «хорошей».

 

Анализ текущей ситуации в регулировании тарифов в коммунальном секторе

Регулирование тарифов на товары и услуги коммунальных организаций

Регулирование тарифов на товары и услуги коммунальных организаций должно обеспечивать эффективную производственную деятельность этих организаций. Это базовая предпосылка.

Анализ реализации данной предпосылки на практике позволяет выделить следующие типичные проблемы, касающиеся формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий России.

Практически повсеместно регулирование тарифов для коммунальных предприятий выглядит как запоздалая реакция на изменение внешних условий их работы. Отсутствует понимание того, что регулирование тарифов должно являться составной частью системы управления жилищно-коммунальным комплексом. В подавляющем большинстве муниципальных образований в рамках существующей системы взаимоотношений между муниципалитетом (собственником имущества предприятий ЖКК) и муниципальными коммунальными предприятиями не определены цели функционирования последних. Как результат, при рассмотрении тарифов, как правило, не принимается во внимание, какие обязательства и в какие сроки должно выполнить предприятие в случае утверждения рассматриваемого тарифа.

В настоящее время образование тарифов на товары и услуги жилищно-коммунальных предприятий обычно происходит по принципу «издержки плюс нормированная рентабельность», то есть расчетная себестоимость продукции (услуг) умножается на определенный процент рентабельности и исходя из этого формируются итоговые значения тарифов по группам потребителей (именно этот принцип заложен практически во все методические документы по вопросам тарифного регулирования). Такая система, основанная на затратных принципах формирования тарифов, никоим образом не стимулирует коммунальные предприятия снижать себестоимость. В самом деле, если коммунальное предприятие снизит себестоимость услуг, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф также будет снижен. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет и к снижению абсолютной величины прибыли, включаемой в тариф. В результате предприятие оказывается экономически не заинтересованным в снижении себестоимости. Напротив, оно заинтересовано в ее росте. Кроме того, себестоимость, которая используется в качестве базы для расчета тарифов, является в значительной степени налоговой категорией, зачастую не имеющей отношения к реальным потребностям регулируемого предприятия в финансовых ресурсах.

При расчете структуры затрат в подавляющем большинстве случаев принимаются некие нормативные, а не реально сложившиеся (или необходимые) затраты. Это приводит к тому, что структуры затрат в тарифе и в реальности могут быть принципиально различны. Например, нормативные потери воды в водоснабжении, как правило, существенно ниже фактических. Если при расчете тарифа ориентируются на нормативные потери, то устанавливаемый тариф не соответствует реальной структуре затрат предприятия. Значит, оно будет стараться получить необходимые ему дополнительные доходы, увеличивая потребность в финансировании затрат по другим позициям. В результате тарифное регулирование превращается в игру «кто кого обманет».

При формировании тарифа не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли. Некоторые необходимые расходы предприятия (например, на реализацию инвестиционных проектов по расширенному воспроизводству и модернизации основных фондов) могут быть произведены только из прибыли. Если включаемую в тариф прибыль рассчитывать как определенный процент от себестоимости, то ее может не хватить для финансирования необходимых расходов. Помимо этого, в рамках существующей системы тарифного регулирования не определяются цели использования включаемой в тариф прибыли. Аналогичная проблема существует и в отношении целевого использования амортизационных отчислений – их назначение никак не регламентируется.

В большинстве муниципальных образований отсутствуют формализованные процедуры регулирования тарифов. Речь идет об отсутствии а) формализованных причин для пересмотра тарифов, б) определенного срока действия тарифов (в большинстве случаев тарифы устанавливаются на нефиксированный срок), в) процедур рассмотрения заявки предприятия на пересмотр тарифа. Кроме того, практически повсеместно отсутствует такой эффективный механизм снижения социальной напряженности, как публичные слушания при рассмотрении новых тарифов.

Существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают платежеспособности потребителей (прежде всего населения) и финансовых возможностей бюджета. Процедуры согласования потребностей предприятия с возможностями потребителей просто отсутствуют. Не учитываются и требования потребителей к качеству оказываемых услуг. Недооценка реальной платежеспособности населения приводит к тому, что продолжает существовать практика перекрестного субсидирования, медленно снижается нагрузка на бюджет в виде дотаций регулируемым предприятиям. Отсутствие учета приемлемости тарифов для промышленных потребителей приводит к неплатежам за коммунальные услуги, а отсутствие учета возможностей бюджета   к тому, что предприятия хронически не получают из него требующиеся им финансовые ресурсы.

Практически во всех муниципальных образованиях отсутствует связь между процессами рассмотрения и утверждения тарифов для регулируемых предприятий и бюджетным процессом. В результате бюджет формируется исходя из действующих значений тарифов (которые могли не пересматриваться уже достаточно длительное время) и в него закладываются суммы финансирования бюджетных организаций (в части оплаты жилищно-коммунальных услуг) без учета возможного повышения тарифов в будущем. Как следствие, если в ходе исполнения бюджета в тарифы пересматриваются в сторону повышения, это приводит к появлению кредиторской задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг бюджетными организациями, а также может привести к недостатку средств на бюджетное дотирование разницы в тарифах и компенсацию предоставленных населению субсидий и льгот на оплату ЖКУ.

Из-за отсутствия формализованных процедур вопрос о величине тарифов зачастую является тем инструментом, который главы местного самоуправления или представители депутатского корпуса используют для достижения своих политических целей. В результате принимаемых популистских решений коммунальные предприятия не получают достаточных для нормальной работы финансовых ресурсов, что приводит к ухудшению технического состояния их основных средств и снижению качества поставляемых ими товаров и услуг.

Существующая система тарифного регулирования не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры. Даже при наличии хорошо проработанного инвестиционного проекта основной риск инвестирования в коммунальные предприятия связан с существующей системой управления данными предприятиями и системой тарифного регулирования. В ходе установления тарифов интересы потенциальных инвесторов не учитываются, процедуры тарифного регулирования непрозрачны и непонятны потенциальному инвестору. Тем самым практически вводится запрет на привлечение внебюджетных инвестиций в коммунальное хозяйство.

Регулирование развития коммунальной инфраструктуры

Согласно действующему законодательству¹⁹ организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также водоотведения относится к вопросам местного значения. Однако в муниципальных образованиях Российской Федерации обязанности по развитию инфраструктуры для новых строительных участков зачастую перекладываются на застройщиков.

Механизм передачи ответственности достаточно прост - застройщикам выдаются технические условия (ТУ) для подключения к объектам коммунальной инфраструктуры, обремененные дополнительными обязательствами по строительству и/или модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Процесс выдачи ТУ не регламентирован, как следствие, не прозрачен и не согласован с комплексными планами развития городских территорий. Зачастую планы развития городских территорий являются устаревшими, и распределение участков для строительства носит стихийный характер. В результате инфраструктура также развивается стихийно, что приводит к множеству проблем, связанных как с финансированием, так и с разделением собственности и ответственности за содержание новых участков коммунальной инфраструктуры.

Первым застройщикам новых территорий достаются особенно сложные ТУ, которые часто включают прокладку магистральных сетей. Это накладывает на них дополнительные расходы по сравнению с застройщиками, которые приходят на участок после них. Подобная практика создает экономический барьер для входа на рынок строительства жилья и, как следствие, ограничивает предложение на рынке жилья. Застройка участка может производиться несколькими компаниями, но первая будет нести более высокие издержки, поскольку ей необходимо обеспечить участок доступом к коммунальной инфраструктуре. К тому же построенные объекты коммунальной инфраструктуры часто предназначены для обслуживания не только объекта заказчика, но и иных зданий и сооружений. Следовательно, чтобы сэкономить средства на строительстве инфраструктуры и воспользоваться уже готовой инфраструктурой, застройщики будут выжидать, пока кто-то начнет первым осваивать участок. В результате тормозятся темпы жилищного строительства, сокращается его предложение, что приводит к завышенным ценам на жилье.

Следующая проблема возникает после того, как застройщик осуществил подключение своего здания к коммунальной инфраструктуре. Согласно сложившейся практике, сети и иные объекты коммунальной инфраструктуры, включенные в ТУ, застройщик сооружает за свой счет, и изначально эти объекты находятся в его собственности. В большинстве случаев застройщик пытается безвозмездно передать их коммунальным предприятиям. При этом нередки ситуации, когда предприятия отказываются эти объекты принимать в собственность (мотивируя, например, тем, что средства на их обслуживание не заложены в тарифы) и они остаются в собственности застройщика, который вынужден их обслуживать за счет собственных средств. В случае долевого участия в строительстве застройщик может передать построенные им объекты коммунальной инфраструктуры коммунальному предприятию только при согласии всех дольщиков.

Иногда застройщик не передает построенные им объекты коммунальной инфраструктуры в собственность муниципалитета и начинает самостоятельно взимать плату за подключение к своей инфраструктуре с новых застройщиков. В результате:

• на объектах коммунальной инфраструктуры возникает еще один монополист, чьи расценки не регулируются ни государством, ни муниципалитетом;

• нарушается целостность системы предоставления коммунальных услуг, что осложняет передачу коммунальных ресурсов по инженерным сетям;

• город теряет контроль за подключением новых объектов и, следовательно, за своим развитием.

Масштаб проблемы заставляет серьезно отнестись к ее рассмотрению, поскольку, как показывает практика, при строительстве жилых домов примерно 15―20% стоимости строительства составляют расходы на обеспечение нового здания доступом к коммунальной инфраструктуре.

На основе анализа сложившейся ситуации можно выделить три основных недостатка действующей системы:

• формируются неравные конкурентные условия для участников рынка жилья и сдерживаются масштабы жилищного строительства;

• создаются проблемы в отношении собственности и эксплуатации вновь построенных коммунальных объектов;

• процесс развития коммунальной инфраструктуры не связан с процессом городского планирования.

Для устранения этих недостатков необходимо разработать и внедрить модель финансирования развития коммунальной инфраструктуры взамен существующей практики. Возникает, однако, вопрос, какими характеристиками должна обладать подобная модель. Можно вывести ряд принципов, которым она должна соответствовать:

• установление планового и опережающего инженерного обеспечения земельных участков под жилищное строительство;

• распределение ответственности за строительство и модернизацию коммунальной инфраструктуры между застройщиками, коммунальными предприятиями и органами местного самоуправления;

• создание системы подключения к коммунальным инфраструктурным объектам, обеспечивающей равные конкурентные условия для участников рынка жилья;

• создание алгоритма определения справедливой и обоснованной платы за подключение к инженерным коммуникациям;

• определение источников и механизмов финансирования проектов по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для жилищного строительства.

Реализация изложенных принципов приводит к созданию системы регулирования развития и модернизации коммунальной инфраструктуры. Форма регулирования будет зависеть от выбранной модели развития и модернизации коммунальной инфраструктуры.

Таким образом, в коммунальном секторе существуют две взаимосвязанные задачи, решение которых требует создания эффективных процедур регулирования.

Первая задача заключается в эффективном регулировании производственной деятельности коммунальных предприятий-монополистов путем установления тарифов на производимые ими товары и услуги. Необходимость регулирования определяется монопольным характером деятельности организаций.

Вторая задача заключается в регулировании инвестиционной деятельности по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Необходимость регулирования этой деятельности определяется законодательной ответственностью органов местного самоуправления за организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, а также водоотведения.

 

 

Модели тарифного регулирования

Поскольку природа регулирования монопольной производственной деятельности организаций коммунального комплекса и инвестиционных программ развития коммунальной инфраструктуры различна, то различны и модели регулирования, которые могут использоваться для решения каждой из задач.

Модели регулирования производственной деятельности коммунальных предприятий

Мировая практика различает два принципиально разных подхода к регулированию цен организаций-монополистов.

Регулирование на основе издержек

Эта модель основана на оценке издержек регулируемого предприятия. В классическом варианте она называется «регулирование рентабельности» (rate of return regulation) и по сей день широко используется во многих странах, например в США.

При таком подходе регулируемая цена устанавливается на уровне, позволяющем предприятию покрывать свои операционные издержки и обеспечивать некоторую заданную доходность используемого капитала. Если определить тариф через отношение требуемой выручки к планируемому объему реализации соответствующих товаров и услуг, формула расчета тарифа выглядит так:

Р = ТВ/В,

где Р – цена;

ТВ – требуемая выручка;

В – прогнозируемый объем реализации продукции в физических единицах.

 

Особенность выбранного метода регулирования проявляется в расчете требуемой выручки:

ТВ = ОС + K ^х r + Т, (1)

где ТВ – требуемая выручка;

ОС — операционные затраты;

Т – налоги;

К — капитал;

r — доходность (стоимость) капитала.

 

Нужно понимать, что операционные затраты в данной формуле – это все расходы, необходимые для обеспечения производственной деятельности. В российской бухгалтерской отчетности они будут отражаться как в себестоимости, так и в прибыли.

Величина доходности капитала должна быть «справедливой» или «честной», т.е. владельцы предприятия должны получать доходы от использования капитала предприятия на уровне не меньшем и не большем доходности на капитал для другого предприятия с тем же уровнем рисков.

Как оценить стоимость капитала в российской коммунальной практике - вопрос далеко не простой. Во-первых, коммунальные инфраструктуры в большинстве случаев находятся в публичной (муниципальной) собственности, и эта собственность не должна рассматриваться как средство получения доходов публичной властью. Ее задача – обеспечивать выполнение полномочий, закрепленных за местным самоуправлением. Во-вторых, даже если объекты коммунальной инфраструктуры находятся в частной собственности, они, как правило, не являются предметом рыночного оборота. Поэтому рыночной стоимости таких объектов нет.

Более оправданным для указанной формулы представляется в качестве капитала использовать привлекаемые в конкретные периоды тарифного регулирования частные инвестиции, понимая, что процедуры тарифного регулирования должны обеспечить их возвратность с некоторой доходностью. Однако следует учитывать, что существенная доля возвратности инвестиций может быть обеспечена за счет повышения эффективности производственной деятельности, т.е. сокращения издержек, и не будет входить в требуемую выручку коммунального предприятия.

Таким образом, для российской практики указанная выше формула преобразуется в формулу следующего вида:

ТВ Ф + И ^х r ^х( 1 – k) + Н

Т = ---- = ------------------------------ , (2)

В В

где: Т – тариф на продукцию коммунального предприятия;

ТВ – требуемая выручка, определяемая как объем финансовых ресурсов, необходимый для реализации производственной программы;

В – прогнозируемый объем реализации продукции в физических единицах;

Ф – финансовые потребности предприятия, необходимые для выполнения производственной программы и определяемые на основе сложившейся на момент регулирования структуры издержек (включая финансирование определенной программы капитальных вложений и погашение выданных ранее кредитов);

И – объем инвестиций, привлекаемых из внешних источников;

r – рыночная доходность инвестиций в коммунальном или аналогичных секторах;

k –доля инвестиций, которая должна быть возвращена за счет снижения издержек (коэффициент k определяется на основе расчета эффекта, ожидаемого от реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности).

Устанавливаемый тариф, по существу, формирует доходную базу предприятия на период действия тарифа (с учетом того, что объем реализации продукции в физических единицах – величина постоянная). При этом важно определить, может ли эта модель регулирования экономически ориентировать предприятия на сокращение издержек и какие условия должны для этого выполняться.

Прежде всего, из самой тарифной формулы следует, что предприятие ориентировано на сокращение издержек в том случае, если k не равен нулю. Но это не все возможности.

Если период действия тарифа достаточно велик, у предприятия возникает экономическая заинтересованность в дополнительном сокращении затрат с целью увеличения собственной прибыли. Возможно, для этого ему понадобятся дополнительные инвестиции. Очевидно, что кредиты следует привлекать, если окупаемость будет обеспечена в течение периода действия тарифа. Из этого следует, что этот период должен быть достаточно длительным, например 3―5 лет. Но в этом случае должны быть определены процедуры перерасчета тарифов в фиксированных случаях изменения внешних условий деятельности предприятия. Кроме того, при увеличении периода действия тарифа возрастает роль системы мониторинга за достижением предприятием поставленных перед ним в производственной программе целей.

Таким образом, в предлагаемой модели тарифного регулирования в пределах периода действия тарифа у регулируемых предприятий возникает экономическая заинтересованность в сокращении издержек с целью увеличения собственной прибыли. Но поскольку в следующий период тарифного регулирования финансовые потребности предприятия для выполнения производственной программы определяются на основе сложившейся на момент пересмотра тарифа структуры издержек, то устанавливаемый тариф на продукцию предприятия будет снижен на величину сокращения издержек.

Иными словами, модель создает ситуацию, когда в среднесрочном периоде (равном периоду действия тарифа) коммунальное предприятие заинтересовано в снижении издержек, что в более долгосрочном периоде приводит к уменьшению тарифа для потребителей.

Перечислим основные преимущества и недостатки данной модели.

Преимущества

• Устанавливаемый тариф обеспечивает предприятию возможность безубыточного функционирования, а инвесторам — возможность получения «справедливого» дохода. Таким образом, предприятие полностью покрывает свои финансовые потребности и получает возможность выхода на рынок капитала (например, для финансирования крупных инвестиционных проектов).

• Регулирующий орган устанавливает цену исходя из оценки экономических издержек. Новый этап регулирования тарифа позволяет избавиться от груза прошлых ошибок, что особенно ценно в условиях нестабильной экономической среды.

• Предприятие имеет экономические стимулы к сокращению издержек в период действия тарифа, что в итоге должно привести к уменьшению тарифа для потребителя.

Недостатки

• У регулирующего органа, как правило, недостаточно информации о будущих издержках предприятия, в то время как предприятие имеет объективную возможность манипулировать предоставляемой информацией.

• Процедура регулирования требует значительных затрат времени и денег. Анализ и проверка предоставленной предприятием информации может потребовать привлечения внешних экспертов (аудиторов, инженеров и др.), что сопряжено с определенными финансовыми затратами.

• Предприятие заинтересовано в осуществлении всех мероприятий по сокращению издержек в начале регулируемого периода, поскольку в этом случае оно сможет аккумулировать всю величину получаемой экономии за весь период. В конце регулируемого периода стимулы для повышения эффективности и сокращения издержек практически исчезают.

Регулирование предельной цены

В начале 1980-х годов в Великобритании был разработан метод регулирования тарифов, который в оригинале называется price cap и переводится как «потолок цен». Необходимость нового подхода к регулированию возникла после того, как правительство Великобритании приватизировало основные инфраструктурные предприятия, включая предприятия водоснабжения, которые во всем мире традиционно находятся либо в муниципальной, либо в государственной собственности. Появление естественных монополий, которые находятся в частных руках, потребовало создания новых достаточно эффективных и недорогих методов регулирования этих предприятий. Было очевидно, что в случае регулирования частных предприятий анализ структуры их издержек по многим причинам является весьма проблемным подходом к регулированию.

Метод регулирования «потолка цен» предполагает установление тарифа не на основе анализа структуры издержек предприятия, а исходя из значения тарифов в предыдущий период регулирования с учетом информации об изменении параметров работы предприятия во времени и сравнения предприятия с аналогичными предприятиями. Одним из основных принципов регулирования по методу «потолка цен» является стимулирование предприятий к эффективному поведению.

Приведенная ниже формула показывает расчет тарифа по методу регулирования потолка цен:

Т_t = Т_t-1^х (1 + RPI_t-1 –/+ X_t) , (3)

где: Тt – предельный тариф;

Т_t-1 - предельный тариф за предыдущий период;

Х-фактор эффективности;

RPI – коэффициент учета изменения внешних условий.

 

Для каждого периода t предельный тариф Тt рассчитывается на основе предельного тарифа за предыдущий период Т_t-1, который корректируется на фактор эффективности Х, устанавливаемый регулирующим органом для данного периода регулирования. Потолок цен может быть также скорректирован с помощью фактора RPI, чтобы учесть изменение внешних условий, влияющих на уровень общих издержек предприятия. В английской практике RPI равен индексу потребительских цен. Но в общем случае он может устанавливаться более сложным образом, например с учетом изменения регулируемых цен на газ, электроэнергию и т.д.

Самая серьезная задача регулятора – установление параметра Х.

Параметр Х определяется путем анализа относительной эффективности деятельности предприятия. Анализ проводится на основе собираемых индикаторов финансовой и производственной деятельности коммунальных предприятий. Для корректного сравнения полученных индикаторов предприятия могут группироваться по специфическим особенностям.

Для предприятий водоснабжения все индикаторы условно разделяются на четыре категории:

• обслуживание потребителей;

• водоснабжение;

• водоотведение;

• издержки содержания и развития инфраструктуры.

После проведения анализа прошлой деятельности предприятия на основе имеющейся индикативной информации и сравнительного анализа деятельности регулируемого предприятия с другими предприятиями, действующими в той же отрасли, регулирующий орган проводит анализ бизнес-планов предприятий. Все бизнес-планы рассчитываются на долгосрочный период (около 20 лет) в целях обеспечения стабильности развития отрасли и должны решать проблемы, выявленные при анализе относительной эффективности. Задача бизнес-планов ― с минимальными расходами приблизить деятельность регулируемого предприятия к работе «эталонного» предприятия, образ которого формируется из имеющейся индикативной информации. В общем случае параметр Х должен быть тем больше, чем дальше конкретное предприятие удалено от «эталонного», поскольку тем больше неэффективность у предприятия и возможности для снижения издержек. Однако в исключительных случаях параметр Х может работать с обратным знаком (приводить к увеличению тарифа) для обеспечения инвестиционных потребностей бизнес-плана.

После определения параметра Х регулирующий орган представляет результаты своей деятельности, выраженные в установлении предельных цен для предприятия и целевых показателей индикаторов производственной и финансовой деятельности.

На основе собранных индикаторов с использованием эконометрических инструментов устанавливаются значения целевых показателей для каждого предприятия таким образом, чтобы в случае не достижения установленных значений предприятие несло убытки («кнут»). И в то же время, если предприятие добьется целевых показателей, превышающих установленные для него регулирующим органом, то оно получит дополнительную прибыль («пряник»).

В этой модели, как и в предыдущей, тарифы пересматриваются каждые три-пять лет. Поскольку это достаточно длительный срок, возникает ценовая стабильность, а следовательно создаются стимулы для регулируемого предприятия снизить свои издержки ниже согласованного с регулирующим органом уровня и получить тем самым дополнительную прибыль.

Первое и основное преимущество данного метода состоит в том, что сама процедура установления тарифов упрощается и удешевляется. Второе преимущество: такая система создает стимул к повышению эффективности деятельности регулируемых предприятий. Если тариф индексируется не на всю величину роста цен, а на меньшую, то менеджер предприятия должен понимать, что именно на эту величину (или большую) он должен снизить издержки предприятия.

Данный метод имеет также свои недостатки. Первый недостаток ― это определенный субъективизм в установлении параметра Х. Второй – субъективизм в выборе исходного уровня тарифа, относительно которого будут рассчитываться тарифы в последующие периоды регулирования.

Для современных российских условий, с учетом значимого роста индекса потребительских цен, а также цен и тарифов на газ и электричество, этот метод может быть модифицирован таким образом, чтобы сформировать тарифный тренд с учетом ежегодного изменения внешних условий. Тогда параметр Х определяется на весь период тарифного регулирования – от 3 до 5 лет. А в этот период t предельный тариф на каждый i-й год определяется как:

 

Т_t,i = Т_t,i-1 ^х (1 + RPI_t,i-1 –/+ X_t), (4)

где t – порядковый номер периода регулирования;

n – число полных лет в одном периоде регулирования;

i – порядковый номер года в период регулирования (число от 1 до n);

T_t,i – предельный тариф для i-го года в t-й период регулирования.

 

Для первого года тарифного периода (i=1) эта формула примет вид:

 

Т_t,1 = Т_t-1,n^х (1 + RPI_t-1,n –/+ X_t) (5)

 

 

Сравнение моделей тарифного регулирования

Прежде всего, следует отметить, что ежегодный учет изменений внешних условий возможен и в первой модели. Тогда формула (2) примет вид:

 

1

Т_t,i = ------ ^х [Ф_t + И_t ^х r_t ^х(1 – k_t)(1+RPI_t,i-1) + H_t] , (6)

В_t

 

а для первого года тарифного регулирования (i=1) тариф будет определяться как:

 

1

Т_t,1 = ----- ^х [Ф_t + И_t^х r_t^х(1 – k_t)(1+RPI_t-1,n) + H_t] (7)

В_t

 

Но еще раз подчеркнем, что принципиальное различие в моделях заключается не в учете инфляции и других внешних факторов, а в том, что именно принимается за базу для расчета тарифа. В первой модели – это структура издержек предприятия в момент тарифного регулирования. Во второй – значение тарифа в некоторый предыдущий момент времени без анализа структуры издержек предприятия.

На вопрос «что лучше?» однозначного ответа нет, хотя по сумме достоинств вторая модель выглядит предпочтительнее, так как:

• позволяет формировать долгосрочные тарифные тренды;

• каждая точка тарифного регулирования не является моментом «чистилища» для регулируемого предприятия, когда могут быть резко изменены условия его финансирования;

• работа предприятия при регулировании значительно ближе к работе в конкурентной среде.

Таким образом, при выборе стратегии тарифного регулирования следует отдавать предпочтение второй модели. Но ее применение возможно при одном важном условии – при создании информационного поля, позволяющего проводить сравнение деятельности конкретного коммунального предприятия «во времени» и «в пространстве». А для этого требуется:

• разработать систему индикаторов для регулируемых предприятий различных секторов коммунальной отрасли, обеспечивающих необходимую и достаточную информацию для анализа результатов финансово-производственной деятельности предприятий;

• создать систему сбора, поддержки, актуализации и использования этой индикативной информации для принятия тарифных решений.

Это необходимая и важная работа, которая в конечном счете обеспечит качественное улучшение тарифного регулирования путем финансирования целевого результата деятельности коммунального предприятия, а не процесса деятельности. Но, для того чтобы создать и наполнить информацией систему индикаторов, нужно провести большую научную и организационную работу.

Такую задачу, конечно, надо перед собой ставить и решать.

Однако в ближайшие пять лет основной моделью регулирования будет модель расчета тарифа на основе издержек. И главные усилия в краткосрочной перспективе необходимо сосредоточить на разработке нормативных и методических документов для ее квалифицированного применения.

 

Модель регулирования развития и модернизации коммунальной инфраструктуры

Прежде чем перейти к обсуждению модели, необходимо определить, какие задачи необходимо выполнить, чтобы обеспечить строительные площадки доступом к коммунальным ресурсам. В принципе, существует три группы задач:

• строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам;

• инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями (развитие магистральных и разводящих сетей для поставки ресурсов);

• развитие и модернизация имеющихся инфраструктурных коммунальных систем для обеспечения ресурсами новых потребителей.

Финансирование этих задач возможно из следующих источников:

• оплата застройщиками (покупателями жилья);

• оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;

• оплата за счет средств бюджетов различных уровней, прежде всего муниципального.

Основополагающим принципом предлагаемой модели является принцип взыскания платежа за развитие коммунальной инфраструктуры с потребителей, получающих выгоду от данного развития. Например, если развитие коммунальных систем затрагивает только новые дома, то платить за это развитие должны застройщики. Если же в процессе обеспечения новых потребителей доступом к коммунальным услугам происходит модернизация существующих систем, выгоду от которой получают не только жильцы новых домов (строительство которых инициировало модернизацию), но и сегодняшние потребители, то платить должны и те, и другие. Например, если для обеспечения водоснабжением нового района города необходимо увеличить мощность существующих систем, то существующие потребители получат выгоду в виде повышения качества услуги, а будущие жильцы новых домов – в виде самого наличия услуги водоснабжения в их доме.

Если потребители, получающие конечную выгоду от развития систем, не могут оплатить стоимость развития инфраструктуры, местное руководство должно решить: не вмешиваться (и тем самым снизить темпы строительства) или поддержать развитие города через субсидирование развития коммунальной инфраструктуры за счет бюджетных ресурсов. Поскольку местные органы власти также могут быть признаны стороной, получающей выгоду от развития коммунальной инфраструктуры, такой платеж будет общественно целесообразным. Однако данный шаг должен рассматриваться в качестве последней меры, а ориентироваться следует на финансирование развития коммунальной инфраструктуры за счет будущих и нынешних потребителей.

Вышеприведенная логика позволяет определить источники финансирования. Строительство новых магистральных и разводящих сетей должно оплачиваться застройщиками, так как именно они в данном случае получают выгоду от этого. Модернизация существующих систем для нужд нового строительства должна оплачиваться как застройщиками, так и существующими потребителями, поскольку они также имеют выгоду от данного процесса в виде повышения качества услуг. Наконец, если местные власти ставят развитие города приоритетом своей политики, то они также получают определенную выгоду от развития коммунальной инфраструктуры и, следовательно, должны участвовать в финансировании данного процесса.

Какие механизмы можно использовать для реализации данного принципа? Таблица 6 показывает возможные источники финансирования каждого этапа работ по обеспечению новых жилых зданий коммунальными услугами.

 

Таблица 6. Задачи развития коммунальной инфраструктуры и финансовые источники их решения

	Оплата застройщиками	Оплата через коммунальные тарифы	Оплата из местного бюджета
Строительство локальных внутриплощадочных инженерных сетей	З
Инженерное обеспечение земельных участков (магистральные и разводящие сети)	ТП
Развитие и модернизация имеющихся инфраструктурных систем	ТП	Т	Б

 

Примечание. ТП – плата за подключение, рассчитываемая как тариф на подключение, умноженный на заявленную мощность объекта строительства; З – собственные расходы застройщика; Т ― тариф на коммунальную услугу; Б ― бюджетные инвестиции.

 

Застройщик должен отвечать только за строительство внутриплощадочных инженерных сетей. Будущие собственники квартир в новом жилом доме получат во владение не только квартиру, но и места общего пользования (лифт, лестничные клетки, подвал, и т.п.), а также внутриплощадочные инженерные сети и возможность присоединения к общегородским коммуникациям. Строительство данных сетей осуществляется застройщиком за счет собственных средств и в итоге включается в стоимость квадратного метра жилья.

Инженерное обеспечение земельных участков, выделенных под строительство, требует прокладки новых магистральных и разводящих сетей. Как уже было сказано, конечную выгоду от данных действий получают застройщики и жители новых квартир. Поскольку предоставление доступа к коммунальным услугам является единовременным действием, то и плата за это должна быть единовременной. Все необходимые улучшения и расширение существующей системы должны проводиться соответствующим коммунальным предприятием. Застройщик оплачивает расширение системы через плату за подключение, которая рассчитывается как тариф на подключение, умноженный на заявленную максимальную нагрузку здания по данному ресурсу. О расчете тарифа на подключение будет сказано позже.

Конечную выгоду от процесса модернизации существующей инфраструктуры могут получить несколько категорий потребителей. Таким образом, данный процесс может финансироваться каждой из них в пропорциях, соответствующих получаемой выгоде. Расходы на улучшение (модернизацию) инфраструктуры, приводящие к повышению качества услуг для существующих потребителей должны включаться в тариф на соответствующую коммунальную услугу. Поскольку и будущие потребители получат выгоду от данных улучшений, то часть расходов на модернизацию также должна быть включена в тариф на подключение. Данная система позволяет избежать включения полных инвестиционных расходов на развитие коммунальной инфраструктуры в тариф на коммунальные ресурсы. Все инвестиции, выгоду от которых приобретают только новые потребители, включаются в тариф на подключение.

Особо стоит отметить, что тариф на коммунальную услугу должен быть единым как для новых потребителей (которые подключаются в результате развития инфраструктуры), так и для существующих потребителей. У всех потребителей должны быть равные условия доступа к этим услугам, и практика ценовой дискриминации не должна иметь места.

Наконец, местные власти также могут быть заинтересованы в сохранении низких тарифов и/или развитии города и для этого выделить бюджетные средства на модернизацию существующих коммунальных систем. Но, как уже было сказано, подобное вмешательство местных органов власти должно быть крайней мерой, стимулирующей приток частных инвестиций в городское строительство.

 

Распределение финансового бремени и расчет тарифа на подключение

Важными вопросами являются: 1) распределение бремени финансирования расширения и модернизации коммунальной инфраструктуры между конечными получателями выгоды, 2) расчет тарифа на подключение.

Расчет объема потенциального потребления коммунальных услуг возводимыми объектами в предстоящий период (3―4 года) является базой для расчета стоимости подключения. Данный процесс должен происходить при тесном сотрудничестве коммунальных предприятий, служб городской администрации и застройщиков. Основой для определения необходимых действий по расширению и модернизации коммунальной инфраструктуры является план развития города. В итоге по каждому виду коммунальных услуг рассчитывается необходимое увеличение существующих мощностей по производству и предоставлению коммунальных ресурсов.

На основе оценки технологических потребностей производится оценка финансовых потребностей в развитии инфраструктуры. Финансовые потребности распределяются по годам в зависимости от планируемого количества работ по расширению производственных мощностей и инфраструктуры, а также мероприятий по модернизации существующей инфраструктуры. Основным критерием при оценке финансовых потребностей должно быть полное финансирование всех запланированных работ.

При определении общего объема финансовых потребностей имеет смысл разделять:

• финансовые потребности по развитию новой коммунальной инфраструктуры;

• финансовые потребности по модернизации существующей коммунальной инфраструктуры.

Такое разделение позволяет определить, какой объем должны компенсировать те или иные группы конечных получателей выгоды.

Критически важно правильно оценить финансовые возможности каждой категории получателей выгоды, поскольку только после проведения подобного анализа можно определить реальные пути финансирования. Допустим, финансирование процесса развития коммунальной инфраструктуры полностью ложится на застройщиков. Зная объем необходимого финансирования развития коммунальной инфраструктуры, можно оценить общую способность всех застройщиков компенсировать эти расходы. Если выясняется, что застройщики в состоянии восполнить все расходы на развитие инфраструктуры, то формируется тариф на подключение за единицу присоединяемой мощности. Ограничением при формировании данного тарифа выступает рыночная стоимость нового жилья. Если затраты на строительство, включая стоимость подключения, будут близки к рыночной стоимости жилья, это может не обеспечить рыночной нормы доходности на вложенный капитал и, как следствие, привести к замедлению темпов жилищного строительства и даже стагнации этой отрасли. Поэтому доля расходов на развитие коммунальной инфраструктуры, включаемая в стоимость подключения, должна регулироваться с учетом этого ограничения.

В результате планирования работ по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры, расчета финансовых потребностей и определения источников финансирования формируется тариф на подключение. Для этого все расходы по расширению и модернизации коммунальной инфраструктуры, перекладываемые на застройщиков, делятся на общую мощность вводимых зданий. Данный тариф устанавливается на определенный период времени (3―4 года) и является единым для всех застройщиков. Аналогичным образом формируется инвестиционная составляющая (надбавка) в тарифе для потребителей на модернизацию и развитие инфраструктуры, составляются графики получения внешнего финансирования и выплат по нему, графики выделения бюджетных средств на развитие и модернизацию инфраструктуры.

Таким образом, инвестиционная нагрузка в тарифах на коммунальные ресурсы снижается и перенаправляется в тариф на подключение. В результате существующие потребители платят только за те улучшения, от которых они получают реальную выгоду.

Особо следует отметить, что тариф на подключение является регулируемым и устанавливается органами местного самоуправления на фиксированный срок. Установление тарифа на подключение происходит в рамках общей процедуры регулирования тарифов.

 

Распределение ответственности

Источники и механизмы финансирования определяют исполнителей работ по расширению и модернизации коммунальной инфраструктуры и также позволяют четко разграничить ответственность за выполнение работ и конечную собственность. Таблица 7 показывает разделение ответственности и собственности в процессе обеспечения нового жилья доступом к коммунальным услугам.

 

Таблица 7. Распределение ответственности и собственности

 

Задача	Исполнитель	Собственность
Строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам	Застройщик	Общедолевая (собственников жилья)
Инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями	Коммунальное предприятие	Муниципальная
Необходимое развитие и модернизация имеющихся инфраструктурных коммунальных систем для обеспечения ресурсами новых потребителей	Коммунальное предприятие	Муниципальная

 

Как видно из таблицы, основным исполнителем является коммунальное предприятие. Муниципалитет остается собственником всей построенной коммунальной инфраструктуры, а застройщик через продажу квартир передает собственность на локальные сети жильцам. Предполагается, что для обслуживания этих сетей жильцы нанимают компанию по управлению жильем. Данная схема разделения ответственности и собственности аналогична схемам, применяемым в США, Нидерландах и в ряде других стран.

 

Возможные схемы финансирования

Специфика развития и модернизации коммунальной инфраструктуры в целях обеспечения новых объектов строительства коммунальными услугами заключается в необходимости масштабных капиталовложений, в то время как платежи от застройщиков и/или потребителей поступят только тогда, когда коммунальная инфраструктура уже подготовлена. Иначе говоря, участок, где будет строиться новый объект недвижимости, должен быть обеспечен коммунальной инфраструктурой к моменту планового завершения строительства.

Возникает необходимость в поиске механизмов финансирования, позволяющих избежать повышения тарифов на коммунальные ресурсы, и в то же время повысить ликвидность коммунальных предприятий. Наиболее простой механизм - предоплата со стороны застройщиков. Размер предоплаты может варьироваться от случая к случаю, в зависимости от способности коммунального предприятия привлекать внешнее финансирование и от ликвидности застройщиков. Самый простой пример ― 50/50. Также целесообразно использовать для данных целей заемные средства, однако представляется, что возможности привлечения внешнего финансирования коммунальными предприятиями в их текущем финансовом состоянии весьма невелики.

Заемные средства могут привлекаться как коммунальным предприятием, так и местным бюджетом. Все зависит от политики финансирования развития и модернизации коммунальной инфраструктуры. Привлечение заемного финансирования коммунальным предприятием имеет ряд преимуществ. Получая кредит, предприятие получает в свое распоряжение нужные средства, и тариф для потребителей повышается только в части обслуживания долговых обязательств. В противном случае предприятию пришлось бы существенно повысить свой тариф, чтобы обеспечить необходимое финансирование. Гарантией возврата привлеченных средств являются платежи потребителей за коммунальные ресурсы и поступления от застройщиков в виде платы за подключение.

Возможны также различные концессионные механизмы привлечения инвестиций, например «схемы ВОТ»²⁰. Форма привлечения заемных средств зависит от ситуации в каждом конкретном предприятии, условий финансового рынка и т.д.

 

Достоинства и недостатки модели

Предложенная модель платы за подключение решает три основные проблемы, связанные с обеспечением земельных участков, выделенных под жилищное строительство, коммунальной инфраструктурой:

• неравные конкурентные условия для участников рынка жилья, сдерживающие масштабы жилищного строительства;

• проблемы в отношении собственности и эксплуатации вновь построенных коммунальных объектов;

• отсутствие связи между процессом развития коммунальной инфраструктуры и процессом городского планирования.

Тариф на подключение формирует равные конкурентные условия между застройщиками. Развитие инфраструктуры вменяется в обязанности коммунальных предприятий, становится составной частью инвестиционной программы и обеспечивается источниками финансирования. Тариф на подключение становится основным источником финансирования расходов на развитие коммунальной инфраструктуры. В результате снижается доля инвестиционных расходов на финансирование развития инфраструктуры в тарифах на коммунальные ресурсы, что может привести к снижению темпов роста коммунальных тарифов.

Предложенная система финансирования позволяет проводить опережающее обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой при минимальных рисках убытков для коммунальных предприятий. Прозрачность процесса формирования платы за подключение существенно повышается, и появляется стимул к экономии бюджетных средств. Необходимость согласования интересов застройщиков, коммунальных предприятий и городской администрации позволяет повысить эффективность городского планирования через повышение эффективности планирования развития коммунальной инфраструктуры.

Тем не менее, применение модели на практике может столкнуться с определенными трудностями. Во-первых, сложность применения модели обусловлена отсутствием четкой методики расчета доли финансового бремени каждой группы конечных получателей выгоды, что может стать предметом дальнейших исследований в данной области.

Во-вторых, высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях России означает, что при реализации большинства проектов по расширению коммунальной инфраструктуры потребуются значительные капитальные вложения в модернизацию существующей инфраструктуры и не всегда эти расходы можно будет покрыть за счет средств застройщиков и существующих потребителей. Поэтому возникнет необходимость в привлечении либо заемного финансирования, либо бюджетного. Привлечение долгосрочного заемного финансирования, в свою очередь, может натолкнуться на трудности предоставления кредита значительного объема и на длительный срок. Российская финансовая система еще не на столько окрепла, чтобы предоставлять подобные кредиты коммунальным предприятиям, которые зачастую рассматриваются финансовыми организациями как заемщики с высокими уровнями рисков. В то же время бюджетные средства муниципалитетов, которые они могут направить на финансирование капитальных вложений в коммунальную инфраструктуру, также ограничены.

В-третьих, внедрение модели требует дополнительного регулирования. В результате возможно возрастание транзакционных издержек регулирования, так как, помимо обычных процедур регулирования, необходимо будет утверждать еще один тариф с совершенно особой структурой.

Большинство перечисленных недостатков модели является следствием недостаточного внимания, которое уделялось проблеме финансирования развития коммунальной инфраструктуры вплоть до настоящего времени. Предложенная модель является важным инструментом упорядочивания взаимоотношений застройщиков, коммунальных предприятий и муниципалитетов в процессе развития рынка доступного жилья.

 

Развитие законодательства в сфере тарифного регулирования

В конце 2004 года Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Этот документ на законодательном уровне решает многие из перечисленных в данном разделе задач. В соответствии с указанным федеральным законом подлежат регулированию:

• тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

• надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, используемые для электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод; утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

• тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости;

• тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

• надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса.

Закон определяет за органами местного самоуправления широкие полномочия по регулированию коммунального сектора экономики, но в то же время предполагает максимальную формализацию на федеральном уровне процедур принятия решений.

В законе особо оговаривается, что регулирование тарифов и надбавок основывается на обязательном соблюдении следующих принципов:

1. достижения баланса интересов потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих товаров и услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

2. установления тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ;

3. стимулирования снижения производственных затрат, повышения экономической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применения энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса;

4. создания условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры;

5. полного возмещения затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных и инвестиционных программ;

6. установления условий обязательного изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

7. обеспечения доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.

Закон обеспечивает доступность коммунальных услуг в минимальном объеме для всех бытовых потребителей. Закон устанавливает, что «в случае, если рассчитанные тарифы исключают обеспечение доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса, организация коммунального комплекса по согласованию с органом регулирования осуществляет изменение своей производственной программы и проводит перерасчет тарифов на свои товары и услуги».

Во исполнение первого принципа регулируемые в данном законе тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов – должны обеспечивать выполнение производственной программы соответствующих организаций. Производственная деятельность организаций коммунального комплекса, работающих в сфере электро- и теплоснабжения, регулируется существующим законодательством об электроэнергетике и не подпадает под действие данного закона.

 

Финансирование производственной программы

Финансовые потребности организации коммунального комплекса, необходимые для реализации ее производственной программы, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров и услуг данной организации по тарифам на товары и услуги, установленным для данной организации.

Организация коммунального комплекса сама разрабатывает на очередной период регулирования производственную программу, определяет финансовые потребности, необходимые для ее реализации, и производит предварительный расчет тарифов на свои товары и услуги в размере, обеспечивающем эти финансовые потребности. Затем производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса направляются организацией коммунального комплекса в соответствующий орган регулирования не менее чем за три месяца до даты окончания текущего периода действия тарифов на товары и услуги этой организации для проверки обоснованности производственной программы, обоснованности расчета тарифов на товары и услуги этой организации, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг данной организации при предлагаемых значениях тарифов.

Согласно закону, производственная программа включает:

• обоснование прогнозируемого объема и качества производимых организацией коммунального комплекса товаров и оказываемых услуг исходя из обеспечения требований, установленных техническими регламентами и экологическими нормативами, и из имеющихся производственных возможностей организации коммунального комплекса;

• план мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, улучшению качества производимых ею товаров и оказываемых услуг, в том числе проведению при необходимости мероприятий по реконструкции (замене) эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры.

Для создания стимулов повышения эффективности деятельности организации коммунального комплекса при реализации ее производственной программы в течение периода действия тарифов на товары и услуги дополнительные средства, полученные этой организацией в результате сокращения затрат ниже согласованного с регулирующим органом уровня, остаются в ее распоряжении. Более того, согласно закону сокращение затрат организации коммунального комплекса не является основанием для досрочного (до даты окончания периода действия тарифов на товары и услуги данной организации коммунального комплекса) пересмотра тарифов на товары и услуги данной организации.

Регулирование тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса включает согласование с регулирующим органом производственной программы данной организации и установление тарифов на ее товары и услуги в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от реализации этих товаров и услуг в объеме, необходимом для выполнения производственной программы с учетом обеспечения доступности для потребителей товаров и услуг данной организации коммунального комплекса.

Регулирующий орган может признать представленную ему на согласование производственную программу необоснованной и, дав регулируемой организации коммунального комплекса предложения по изменению производственной программы, вернуть указанную производственную программу для устранения выявленных несоответствий.

В случае несоответствия рассчитанных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса финансовым потребностям этой организации, необходимым для реализации ее производственной программы, орган регулирования вправе самостоятельно произвести расчет указанных тарифов.

По завершении проверки обоснованности предоставленных организацией коммунального комплекса расчетов финансовых потребностей, необходимых для реализации ее производственной программы, и соответствующих этим потребностям тарифов на товары и услуги данной организации орган регулирования согласовывает производственную программу и устанавливает соответствующие этой программе тарифы на товары и услуги организации коммунального комплекса.

Тем самым разработанные в законе положения реализуют изложенную выше модель регулирования производственной деятельности предприятия на основе издержек и создают у предприятия экономические стимулы к их сокращению.

 

Финансирование инвестиционной программы

Остальные четыре тарифа и надбавки служат для финансирования инвестиционной деятельности по развитию систем коммунальной инфраструктуры и устанавливаются в том числе для предприятий электро- и теплоснабжения. При этом тариф на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры представляют собой сумму тарифов организаций коммунального комплекса на подключение и может быть равен этому тарифу, если в поселении для данной коммунальной системы реализуется только одна инвестиционная программа и/или всей коммунальной системой управляет одна организация. Такая же ситуация с надбавками к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса и надбавками на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Финансовые потребности организаций коммунального комплекса, участвующих в реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые необходимы для реализации их инвестиционных программ, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) указанных организаций, с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам) для потребителей данного муниципального образования (части территории этого муниципального образования), а также за счет платы за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.

Выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации ее инвестиционной программы, осуществляется представительным органом муниципального образования исходя из:

• оценки доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса;

• оценки результатов реализации инвестиционной программы организации коммунального комплекса:

а) для населения муниципального образования;

б) для потребителей отдельных видов товаров и услуг организации коммунального комплекса на всей территории (части территории) муниципального образования;

в) для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию зданий, строений, сооружений, иных объектов.

Согласно закону, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования.

Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся организацией коммунального комплекса. Затем подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и проверку обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей.

В случае необоснованности предоставленных расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей проекту предоставленной инвестиционной программы или несоответствия проекта указанной программы техническому заданию на ее разработку орган регулирования муниципального образования вправе вернуть проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей соответствующей организации коммунального комплекса для устранения выявленных несоответствий.

При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее разработку и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей орган регулирования муниципального образования подготавливает предложения по надбавке к ценам (тарифам) для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, а также предложения по тарифу на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифу организации коммунального комплекса на подключение.

Орган регулирования муниципального образования проводит также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры.

 

Плата за подключение

Плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, входящим в систему коммунальной инфраструктуры муниципального образования, устанавливается для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, в случае, если данная реконструкция повлечет за собой увеличение потребляемой нагрузки реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта.

Размер платы за подключение определяется как произведение тарифа на подключение к соответствующей системе коммунальной инфраструктуры и размера заявленной потребляемой нагрузки (увеличения потребляемой нагрузки для реконструируемого объекта), обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта.

Тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры устанавливается на единицу заявленной нагрузки, обеспечиваемой соответствующей системой коммунальной инфраструктуры для строящихся зданий, строений, сооружений, иных объектов, или на единицу увеличения нагрузки реконструируемых зданий, строений, сооружений, иных объектов.

При вынесении органом регулирования муниципального образования решения о недоступности для застройщиков предлагаемого тарифа на подключение указанный орган регулирования может подготовить предложения по:

• изменению условий технического задания, на основании которого разрабатывается инвестиционная программа организации коммунального комплекса;

• частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета.

 

При вынесении органом регулирования муниципального образования решения о доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса указанный орган регулирования с учетом предложений по частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета направляет проект инвестиционной программы организации коммунального комплекса и представленные этой организацией коммунального комплекса расчеты в представительный орган муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к ценам (тарифам) для потребителей.

После утверждения представительным органом муниципального образования инвестиционной программы организации коммунального комплекса, установления надбавки к ценам (тарифам) для потребителей орган регулирования муниципального образования устанавливает надбавку к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, тариф на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также тариф организации коммунального комплекса на подключение.

После установления всех указанных тарифов и надбавок органы местного самоуправления заключают с организацией коммунального комплекса договор в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы данной организации.

Инвестиционная программа организации коммунального комплекса и (или) сроки ее реализации могут быть пересмотрены представительным органом муниципального образования по предложению организации коммунального комплекса, органа регулирования муниципального образования или по собственной инициативе:

• если по результатам мониторинга выполнения инвестиционной производственной программы организации коммунального комплекса будет установлено, что рентабельность деятельности этой организации значительно выше или значительно ниже уровня рентабельности, рассчитанного при утверждении данной инвестиционной программы;

• в случаях объективного изменения условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг) и невозможности пересмотра надбавки к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса и (или) тарифа организации коммунального комплекса на подключение.

 

Плата за подключение вносится на основании публичного договора, заключаемого организацией коммунального комплекса с обратившимися к ней лицами, осуществляющими строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта. Указанный договор определяет порядок и условия подключения здания, строения, сооружения, иного объекта к системе коммунальной инфраструктуры, порядок внесения платы за подключение лицами, осуществляющими строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, и порядок распределения указанной платы между организациями коммунального комплекса, реализующими программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Таким образом, закон реализует описанную выше модель регулирование развития и модернизации коммунальной инфраструктуры.

Принятый закон создает реальные предпосылки для создания хорошей системы тарифного регулирования на муниципальном уровне, поскольку закон:

• обеспечивает коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;

• обеспечивает снижение политизированности процесса тарифообразования за счет четкого распределения полномочий между участниками процесса регулирования;

• стимулирует предприятия к снижению издержек, поскольку в период тарифного регулирования увеличение прибыли за счет сокращения издержек остается в распоряжении предприятия;

• способствует привлечению инвестиций для реализации проектов по модернизации и развитию коммунальной инфраструктуры муниципальных образований за счет понятной и прогнозируемой тарифной политики.

 

Закон принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и даже подписан президентом. Однако вступает в силу он только через год, с 1 января 2006 года. Этот год нужен для подготовки на федеральном уровне необходимой нормативной базы, которая обеспечит максимальную формализацию и деполитизирпованность процесса тарифного регулирования. Ниже представлен перечень нормативных документов, который должен быть принят на федеральном уровне до вступления в закона в силу.

1. Правила регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса

2. Правила заключения и исполнения публичных договоров при подключении к системам коммунальной инфраструктуры

3. Методика проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса

4. Порядок взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления при регулировании тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса

 

Важное значение будет также иметь образовательная и организационная работа по подготовке специалистов органов местного самоуправления и организаций коммунального комплекса к работе в новых условиях.

Важно также отметить, что принятие закона – не окончание, а, по существу, только начало работы над совершенствованием тарифного регулирования организаций коммунального комплекса. Как было отмечено, лучшие модели тарифного регулирования основываются не на анализе структуры затрат, а на трендах развития как самого предприятия, так и аналогичных предприятий сектора. Для реализации таких моделей необходимо создание систем индикаторов для различных секторов коммунального комплекса, которые дают реальную картину работы предприятия и обеспечивают возможность сравнения результатов, достигнутых данным предприятием, с результатами других, аналогичных предприятий сектора. Но сама система индикаторов - вещь необходимая, но не достаточная. Более сложная задача – создание и поддержание в актуальном состоянии информационной базы, основанной на такой системе индикаторов, формирование методик, предполагающих ее использование для повышения качества регулирования.

 

Перспективы привлечения инвестиций в коммунальный сектор

Финансовые рынки

Существенным аспектом институциональной структуры является возможность участников рынка ВКХ и теплоснабжения привлекать внешнее финансирование. В России инвестиции в коммунальный комплекс могут привлекать как муниципалитеты, так и частные операторы. Однако, в настоящее время возможности и тех и других сильно ограничены.

Текущее состояние финансовых рынков в России серьезно осложняет привлечение значительных объемов заемных средств на длительный срок. В результате реализация инвестиционных проектов существенно осложняется в силу дефицита долгосрочных заемных средств. Риск отсутствия долгосрочных заемных ресурсов также обуславливается представлением финансовых институтов о секторе коммунальной инфраструктуры как о секторе с высокими рисками. Данный фактор может препятствовать получению инвестором долгосрочных заемных ресурсов даже в случае их наличия у финансовых институтов. Стоимость подобных ресурсов может оказаться чрезмерно высока для инвестора в силу непрозрачности и рискованности сектора. Возможно, что создание специализированных финансовых институтов, предоставляющих свои услуги в сфере коммунального хозяйства, позволит создать пул заемных средств для финансирования инвестиционных проектов в коммунальной инфраструктуре.

Привлечение заемных средств муниципалитетами также сильно ограничено. Банки предоставляют муниципалитетам только краткосрочные кредиты, направленные на поддержание ликвидности муниципалитетов, а не на инвестиции. Рынок муниципальных облигаций практически не развит.

В ситуации неразвитых финансовых рынков, высоких инвестиционных рисков и неспособности муниципалитетов привлечь достаточные заемные средства возникает необходимость создания специализированной финансовой организации, способной предоставить относительно недорогое, долгосрочное финансирование для инвестиционных проектов в коммунальной инфраструктуре. Подобная организация должна уметь проводить качественную экспертизу инвестиционных рисков в коммунальной инфраструктуре для снижения стоимости финансирования. Данная организация может быть создана как на частные, так и на государственные средства. За счет формирования пула инвестиционных проектов, соответствующей экспертизы и гарантий собственного капитала, данная организация сможет привлекать долгосрочное финансирование путем выпуска облигаций. Привлеченные средства в свою очередь будут направлены на финансирование проектов в коммунальной инфраструктуре, причем средства могут быть предоставлены как муниципалитетам, так и коммунальным предприятиям. Основным критерием при выборе заемщика будет стоимость предоставления заемных средств.

Существующий спрос на инвестиции в коммунальную инфраструктуру на данный момент сталкивается с очень ограниченным предложением. В ближайшем будущем предложение на рынке инвестиций в коммунальное хозяйство должно значительно вырасти, чтобы остановить процесс обветшания основных фондов коммунальных предприятий. В противном случае коммунальное хозяйство России окажется на гране катастрофы.

В перспективе, возможно использования двух механизмов финансирования инвестиций в секторе ВКХ и теплоснабжения:

1. За счет выпуска муниципальных облигаций и предоставления гарантий муниципальными бюджетами,

2. За счет средств частных инвесторов, привлекаемых на основе концессионных механизмов.

Сегодня оба механизма финансирования практически не используются. В случае бюджетного финансирования неразвитая инфраструктура рынка муниципальных облигаций и жесткие ограничения размера бюджетного дефицита препятствуют привлечению средств муниципалитетами. Частные инвестиции на данный момент сдерживаются низкой прозрачностью сектора ВКХ и теплоснабжения, высокими рисками инвестиций и отсутствием возможности качественной оценки этих рисков.

Перспективы бюджетного финансирования

Сегодня многие муниципалитеты не могут позволить себе участие в инвестиционных и экологических проектах своих коммунальных предприятий. Средства федерального бюджета также не играют значимой роли в финансировании инвестиционных потребностей коммунальных предприятий. Так, в 2004 году на финансирование строительства и реконструкции объектов коммунального хозяйства из федерального бюджета было направленно всего 1,5 млрд. руб.²¹.

Бюджетная реформа последних лет также существенно усложнила позиции муниципалитетов. Доходы муниципальных бюджетов сократились на четверть, при том, что объемы обязательств остались практически теми же. В результате муниципальные власти вынуждены пересматривать политику распределения бюджетных средств. Приоритетное финансирование в данном случае получат проекты социальной направленности, призванные повысить доверие населения к руководству города и не допустить роста социальной напряженности. Таким образом, финансирование коммунальных предприятий может сократиться, за исключением тех случаев, когда состояние коммунальной инфраструктуры вызывает озабоченность населения.

 

Прямое бюджетное финансирование

Оплата средствами бюджетов работ, выполняемых частными, государственными или муниципальными предприятиями имеет достаточно узкий круг применения. Прежде всего, это обусловлено ограниченным объемом бюджетных средств. Использование бюджетов для софинансирования коммерческих инвестиционных проектов также противоречит логике распределения ограниченных бюджетных средств. Коммерческие проекты редко приносят публичную выгоду (в отличие от некоммерческих проектов, например по финансированию строительства муниципальной больницы). Поэтому направление средств налогоплательщиков на финансирование коммерческих проектов не обоснованно, поскольку лишь очень малая часть налогоплательщиков получит непосредственную выгоду. Бюджетные средства более целесообразно использовать на развитие социальной инфраструктуры, дорожного хозяйства, уличного освещения и т.д.

Целесообразность использования бюджетных средств повышается, когда финансируются проекты экологического характера и расширение инфраструктуры для подключения новых пользователей. В этих случаях, большая часть налогоплательщиков будет затронута позитивными результатами проекта. Поэтому, перспективы прямого бюджетного финансирования наиболее благоприятны в проектах, имеющих целью повышение уровня качества предоставляемых услуг и повышение экологической безопасности.

Для более эффективного прямого бюджетного финансирования, как на федеральном, так и на местном уровне, необходимо принять ряд мер, обеспечивающих максимальную отдачу от вложенных бюджетных средств. Необходимо создать систему критериев и правил отбора инвестиционных проектов, имеющих право претендовать на бюджетное финансирование. Создание подобной системы позволит избежать стимулов к неэффективному поведению коммунальных предприятий и обеспечит эффективный отбор проектов. Необходимо также создать систему мониторинга и оценки эффективности предоставления бюджетных средств. Подобная система должна быть создана как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях.

 

Муниципальные облигации

С одной стороны, активность муниципалитетов по привлечению внешнего финансирования будет возрастать. Возможно создание так называемых «муниципальных банков», наподобие муниципальных банков США. Эти банки будут выпускать облигационные займы, обеспеченные сразу несколькими муниципалитетами, и таким образом повышать рейтинг облигаций через диверсификацию рисков. Некоторые муниципалитеты уже осуществили выпуск облигаций, но рынок все еще не достиг той точки, после которой начинается бурный рост.

С другой стороны, возможности муниципальных бюджетов по привлечению внешнего финансирования сильно ограниченны Бюджетным Кодексом. Так, заимствования муниципальных бюджетов не могут осуществляться на срок более 10 лет. Дефицит муниципального бюджета не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета. Возможности региональных бюджетов по финансированию бюджетного дефицита ограничены потолком в 15% от объема доходов регионального бюджета. Источниками финансирования бюджетного дефицита могут быть облигационные займы, кредиты коммерческих организаций, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты²². Таким образом, малым муниципалитетам и муниципалитетам, находящимся в экономически депрессивных регионах, будет гораздо сложней привлекать внешнее финансирование путем осуществления муниципальных заимствований.

 

Механизм бюджетного «рычага»

Помимо прямого бюджетного финансирования, бюджетные средства могут быть использованы в качестве рычага для привлечения частного капитала. В настоящий момент, высокие риски частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру сдерживают предложение частного капитала. Рискованность инвестиций можно снизить путем грамотного использования средств бюджетов всех уровней. Одним из вариантов использования бюджетных средств для привлечения частного капитала является софинансирование. Муниципалитеты, регионы и федерация могут объявлять конкурсы на проведение тех или иных работ на условиях софинансирования. Таким образом, бюджеты берут на себя часть инвестиционных рисков, повышая привлекательность инвестиций для частного сектора. Однако подобный механизм имеет свои недостатки. Эффективность расходования бюджетных средств в данном случае низкая, поскольку частные инвесторы будут ориентироваться на краткосрочные проекты, приносящие максимальный доход. В то же время, большинство инвестиций в коммунальную инфраструктуру имеют среднесрочный и долгосрочный характер.

Другим вариантом применения бюджетных средств для привлечения частного капитала является механизм предоставления бюджетных гарантий. В этом случае частный капитал привлекается путем предоставления бюджетных гарантий на все или часть осуществленных инвестиций. Риски инвестиций снижаются, поскольку гарантируются средствами бюджетов. В данном случае бюджетные средства используются более эффективно, поскольку практически все инвестиционные расходы несет частный инвестор. Бюджеты только предоставляют гарантии и несут транзакционные издержки. В данном случае у муниципалитетов также появляется стимул к проведению эффективной тарифной политики и заключению качественных договоров. Муниципалитет будет стремиться минимизировать зависящие от него инвестиционные риски, чтобы сократить возможность гарантийных выплат. Конкретные механизмы предоставления гарантий на данном этапе еще не определены.

В качестве дополнительных или альтернативных источников снижения рисков инвестиций можно обозначить предоставление гарантий частными компаниями и международными финансовыми институтами (МФИ). Одновременное использование средств бюджета, МФИ и частных инвесторов позволит создать многоуровневые гарантии, способные существенно снизить стоимость привлечения заемных средств.

 

Перспективы привлечения частного капитала

Принятие закона о тарифном регулировании²³ и планируемое принятие закона о концессионных соглашениях будет способствовать привлечению частного капитала в сектор ВКХ и теплоснабжения. Формирование прозрачной и понятной системы тарифного регулирования, учитывающей интересы коммунального предприятия и предоставляющей возможность получить справедливую компенсацию на вложенные средства, вкупе с выстраиванием новых законодательных и институциональных рамок сектора позволит создать эффективный механизм взаимодействия органов власти и частного сектора. Изменения в законодательстве установят основы долгосрочных договорных отношений между муниципалитетами и частными операторами и разрешат многочисленные вопросы и проблемы, возникающие сегодня при взаимодействии частных операторов и муниципалитетов на основе разрешенных форм договорных отношений²⁴.

С точки зрения частного инвестора существует несколько основных критериев определения объекта инвестиций. Во-первых, частного инвестора будут интересовать механизмы возврата вложенных средств. Здесь наиболее привлекательными муниципалитетами будут города с прозрачной тарифной политикой и низким уровнем политического вмешательства в процесс регулирования тарифов. Подобные условия будут обеспечены новым законом о тарифном регулировании. В частности, с 2007 года тарифы будут обеспечивать только производственную программу предприятий. Финансирование инвестиционных программ развития коммунальных систем будет осуществляться из трех источников: надбавки к тарифам для потребителей, тарифа на подключение и бюджетных средств. Процесс формирования надбавок к тарифам и тарифа на подключение будет строго регламентирован, что позволит избежать формирования инвестиционных обязательств, не подкрепленных денежными потоками.

В настоящее время величина тарифов в большинстве муниципальных образований уже позволяет частным операторам осуществлять эффективное управление производственной деятельностью. Как показывает практика, рост тарифов, сопровождающийся адекватными действиями в сфере социальной поддержки населения, не приводит к повышению социального напряжения, а значит, на данный момент с учетом позитивной динамики доходов населения существует определенный резерв для роста тарифов. Поэтому, коммунальные предприятия могут рассматривать тариф как источник финансирования инвестиций, но в полной мере – только после вступления в силу закона о тарифном регулировании.

Следующим критерием будет физическое состояние перспективных объектов инвестиций, а именно систем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. Так, например, высокий уровень износа инфраструктуры, частые аварии на объектах, низкий уровень охвата потребителей являются факторами, повышающими операционные риски и, следовательно, риски инвестиций. Высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры требует значительных инвестиций в первые годы работы частного оператора.

Инвесторы будут рассматривать города с относительно рабочим состоянием инфраструктуры как предпочтительные объекты для инвестиций. В таких городах нет необходимости осуществлять масштабные инвестиции в реконструкцию и существует возможность получения высоких доходов за счет инвестиций в повышение эффективности работы коммунальных систем через сокращение потребления электроэнергии, сокращения уровня неучтенной воды и т.п. В результате наибольшей популярностью среди инвесторов будут пользоваться экономически благополучные города с платежеспособным населением и промышленными потребителями. Поэтому основное предложение частного капитала будет сконцентрировано в региональных центрах. Малые города и экономически неблагополучные города будут испытывать значительные трудности в привлечении частного капитала. Причины подобного распределения частного капитала кроются в высоких рисках инвестиций в малые и проблемные с точки зрения надежности инфраструктуры города.

Данная проблема может быть решена через механизмы формирования инвестиционного пула малых городов в специализированной финансовой организации. Подобная организация сможет снизить риски инвестиций через финансирование большого количества проектов. Малые муниципальные образования в свою очередь смогут привлечь внешнее финансирование на более выгодных условиях, чем на открытом рынке и на более долгий срок.

Еще одним способом привлечения частных инвестиций в малые города может быть прямое участие бюджетов в финансировании инвестиционных проектов. Подобное финансирование позволит в некоторой степени снизить риски частных инвестиций и таким образом привлечь частные компании к управлению объектами ВКХ и теплоснабжения малых городов.

На сегодняшний день существует еще одно значимое препятствие для привлечения частного капитала – отсутствие общедоступной информации по финансовому и техническому состоянию предприятий водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. В некоторых странах уже существуют национальные системы мониторинга индикаторов деятельности коммунальных предприятий. Данные системы предоставляют индикативную информацию по основным параметрам работы каждого коммунального предприятия, входящего в информационную систему. В России в большинстве случаев инвесторы вынуждены действовать наобум или же использовать собственные источники информации. На федеральном уровне нет данных, позволяющих сравнить деятельность одного коммунального предприятия с другим. Появление подобного источника информации могло бы облегчить частным инвесторам первый шаг в определении объекта инвестиций.

Часть 3. Что необходимо для успешного завершения реформы коммунального комплекса

 

В части 1 доклада был дан анализ основных результатов реформы жилищно-коммунального комплекса, определены ключевые участники этого процесса и сформулированы их интересы. Часть 2 была посвящена обсуждению проблем, решение которых обеспечит повышение заинтересованности в проведении реформы крупного бизнеса - ее потенциально главной движущей силы. Интересы бизнеса заключаются в формировании реальных экономических отношений в коммунальном секторе, в повышении его эффективности. Главный риск для инвесторов заключается в регулируемом государством ценообразовании. Создание понятных и прозрачных механизмов тарифного регулирования в коммунальном секторе позволит сделать его инвестиционно привлекательным.

В настоящем разделе содержатся комплексные предложения, касающиеся тех действий, которые необходимо осуществить на разных уровнях власти для окончательной замены административных взаимоотношений в коммунальном комплексе экономическими.

Основными направлениями работ по завершению экономических преобразований в ЖКК и выходу государства из этого сектора экономики являются:

• привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру;

• оптимизация бюджетных расходов в жилищно-коммунальном комплексе, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

• создание институтов государственной поддержки процессов модернизации жилых домов и инженерной инфраструктуры городов и поселений.

В рамках каждого направления определены основные задачи и намечены пути их решения, способствующие повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунального комплекса, привлечению инвестиций и повышению качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.

 

Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру

Совершенствование процедур тарифного регулирования в коммунальном комплексе, создание мотивации у предприятий комплекса к сокращению затрат

Решение данной задачи позволит сформировать стимулы у коммунальных предприятий к сокращению неэффективных затрат, т.е. к уменьшению технологических потерь, поиску более дешевых ресурсов для производства собственной продукции, переводу текущих затрат в капитальные, а также к отказу от накопления невозвратных долгов. Этому должен способствовать Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», для обеспечения выполнения которого необходимо разработать ряд нормативных правовых документов.

Основные мероприятия:

• формирование необходимой методической и нормативной правовой базы для эффективного тарифного регулирования коммунальных организаций;

• разработка нормативной правовой базы для финансирования инвестиционных программ развития коммунальной инфраструктуры;

• создание системы индикативного мониторинга реализации производственных и инвестиционных программ организациями коммунального комплекса.

 

Реструктуризация долговых обязательств предприятий коммунального комплекса, обеспечение источников и механизмов для оздоровления их финансового положения

Решение задачи позволит коммунальным предприятиям ликвидировать накопленную задолженность, образованную в том числе и по причине несбалансированной тарифной политики, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления.

Основные мероприятия:

• принятие федерального закона о финансовом оздоровлении коммунальных предприятий;

• завершение инвентаризации долговых обязательств предприятий коммунального комплекса;

• реструктуризация долговых обязательств, выделение необходимых бюджетных ресурсов для финансового оздоровления предприятий коммунального комплекса.

 

Ликвидация монополии унитарных предприятий на рынке управления коммунальной инфраструктурой, формирование условий для привлечения частного бизнеса к управлению коммунальной инфраструктурой

 

Решение этой задачи позволит повысить эффективность управления коммунальной инфраструктурой за счет привлечения частного бизнеса.

Основные мероприятия:

• проведение инвентаризации коммунальных объектов, находящихся в хозяйственном ведении государственных и муниципальных предприятий, оформление прав собственности муниципалитетов на эти объекты и разработка системы их учета;

• переход органов государственной власти и органов местного самоуправления на договорную форму взаимоотношений по управлению имуществом в коммунальном секторе;

• законодательное закрепление основных принципов проведения конкурсов на управление коммунальной инфраструктурой;

• обеспечение выбора управляющей коммунальной организации исключительно на конкурсной основе (для крупных населенных пунктов);

• разработка методических основ формирования и заключения договоров управления коммунальной инфраструктурой.

 

Разработка нормативной правовой базы для минимизации рисков инвестирования в коммунальный комплекс

Решение этой задачи будет способствовать привлечению частных инвестиций для модернизации и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры.

Основные мероприятия:

• принятие закона о концессионных соглашениях в коммунальном комплексе, обеспечивающего правовые условия формирования договорных отношений между органами власти и частным бизнесом, которые предусматривают передачу частному бизнесу ответственности за техническое состояние коммунальной инфраструктуры, в том числе инвестиции в ее развитие и модернизацию;

• принятие федерального закона об особенностях оборота муниципального имущества в коммунальной сфере, ограничивающего оборот имущества в секторе водоснабжения и утилизации твердых отходов;

• принятие нормативных и методических документов о возможности использования в качестве залога для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор будущих платежей потребителей за коммунальные услуги;

• разработка нормативной правовой базы и методических рекомендаций по заключению договоров концессионного типа в коммунальном секторе.

 

Обеспечение прозрачных процедур государственной финансовой поддержки процессов модернизации и развития коммунального комплекса

Решение этой задачи направлено на снижение коррупционности в коммунальном секторе, формирование через механизмы софинансирования мотивации для скорейшей модернизации объектов коммунального комплекса, повышение надежности работы коммунальной инфраструктуры.

Основные мероприятия:

• определение четких, прозрачных и контролируемых правил конкурсного выделения средств из федерального и региональных бюджетов для софинансирования инвестиционных проектов, реализуемых органами местного самоуправления;

• постепенный (за три года) отказ от выделения бюджетных средств на подготовку к зиме, использование для этих целей кредитных ресурсов;

• создание структур с участием государства, предоставляющих гарантии кредиторам, финансирующим работы по строительству и модернизации коммунальной инфраструктуры, а также обеспечивающих условия для муниципальных заимствований на эти цели.

Учет местных условий и особенностей при реализации предлагаемых мероприятий позволит достичь наибольшего эффекта от их проведения. Особое внимание необходимо обратить на обеспечение взаимосвязи проведения реформы местного самоуправления и реформы жилищно-коммунального комплекса.

Для малых муниципальных образований с населением менее 20 тысяч человек и отдаленных от других поселений более чем на 50 км возможен выбор жилищных и коммунальных управляющих компаний без проведения конкурса.

Необходимо разработать программу софинансирования за счет средств федерального и регионального бюджетов работ по расширению и модернизации коммунальных инфраструктурных объектов, имеющих особое межрегиональное и межмуниципальное значение.

 

Оптимизация бюджетных расходов в жилищно-коммунальном комплексе, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг

Цель преобразований в сфере совершенствования системы социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг состоит в повышении эффективности бюджетного финансирования в ЖКК, переводе значительной части бюджетных дотаций, направляемых производителям, в бюджетные субсидии потребителям, имеющие адресный социальный характер. Это потребует решения следующих задач.

Прекращение дотирования предприятий жилищного и коммунального комплексов, переориентация бюджетных средств на адресную социальную поддержку граждан и финансирование инвестиционных проектов модернизации жилищного и коммунального комплексов

Решение данной задачи направлено на обеспечение более эффективного использования бюджетных средств. При этом целесообразно, с учетом реального положения дел в жилищно-коммунальном комплексе, не снижать общий объем бюджетных расходов, получателем которых в конечном счете будет жилищно-коммунальный комплекс, но изменить направления бюджетных финансовых потоков при формировании расходов как в пределах муниципального бюджета, так и в рамках межбюджетных отношений.

Основные мероприятия:

• установление региональных стандартов уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, а также установление органами местного самоуправления ставок и тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг населением на уровне полного возмещения расходов;

• использование части бюджетных средств, ранее расходовавшихся на дотации предприятиям ЖКК, на финансирование инвестиционных программ развития и модернизации жилищного фонда, в том числе на капитальные ремонты жилищного фонда, а также на увеличение адресной социальной поддержки граждан при установлении ставок и тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг населением на уровне полного возмещения расходов.

 

Совершенствование программы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, перевод бюджетных ресурсов на оплату субсидий в распоряжение граждан

Решение этой задачи позволит повысить адресность социальной поддержки населения при оплате жилья и коммунальных услуг, довести предоставляемую социальную помощь непосредственно до потребителей услуг, усилить влияние потребителей коммунальных услуг на производителей.

Основные мероприятия:

• перевод потоков бюджетных ресурсов на предоставление субсидий на банковские счета граждан;

• обеспечение безусловного соблюдения бюджетами всех уровней дисциплины платежей в части средств на предоставление субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг.

 

Инвентаризация и реструктуризация социальных обязательств государства по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг

Решение этой задачи позволит сократить объем бюджетных расходов на предоставление льгот отдельным категориям населения на федеральном, региональном и местном уровнях и перевести их в денежную форму.

Основные мероприятия:

• осуществление единого учета и формирование реестров получателей льгот в органах социальной защиты;

• разработка механизма замены действующих натуральных льгот на адресную денежную помощь на принципах адресности, дифференциации размера денежных выплат в зависимости от основания пользования льготами и учета региональных и местных различий в стоимости жилищно-коммунальных услуг;

• замена натуральных льгот повышением оплаты труда гражданам, социальная поддержка которых связана с необходимостью стимулирования их трудовой деятельности по определенной специальности или в определенной местности.

 

Создание институтов государственной поддержки процессов модернизации инженерной инфраструктуры городов и поселений

Деятельность в данном направлении нацелена на решение двух основных проблем- это высокий уровень износа коммунальной инженерно-технической инфраструктуры и отсутствие необходимых финансовых ресурсов для их реконструкции и модернизации.

Необходимо создать условия для привлечения средств частных инвесторов и застройщиков в модернизацию инженерной инфраструктуры, для чего должны быть решены следующие задачи.

 

 

Создание специализированных финансовых институтов, инвестирующих в модернизацию коммунальной инфраструктуры

Решение этой задачи направлено на создание специализированных коммерческих организаций (желательно - с участием государства) , которые предоставляют либо кредиты , либо гарантии частным инвесторам в модернизацию коммунальной инфраструктуры после проведения соответствующих процедур андерайтинга инвестиционных проектов, используя в качестве гарантийных ресурсов капитализированные бюджетные средства или другие активы. Участниками таких организаций, кроме государства, могут стать международные финансовые организации.

Основные мероприятия:

• разработка нормативных документов о создании и порядке работы таких организаций;

• разработка методических материалов по анализу кредитных рисков инвестиционных проектов в сфере жилья и коммунальной инфраструктуры;

• создание такой организации с возможным привлечением международных финансовых институтов и обеспечение формирования ее высокого кадрового потенциала;

• выделение в федеральном бюджете значительных финансовых ресурсов для обеспечения предоставляемых кредитов или гарантий;

• проведение широкой информационной кампании с целью ознакомления населения с задачами и функциями вновь созданной службы.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Реализующаяся модель реформы ЖКК позволила добиться определенных позитивных результатов. Однако все это не изменило неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, не поставило непреодолимых преград на пути возврата к нерыночным механизмам управления. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.

Усиление кризисных явлений в ЖКК ставит этот сектор перед принципиальной дилеммой: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно-коммунального хозяйства, усиление «управленческой вертикали», рост направляемых в данный сектор бюджетных вложений как основной способ компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов, либо переход к ускоренному формированию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происходило до последнего времени) рыночной трансформации.