Т. Бордачев. Terra incognitа, или европейская политика России

Источник: Внешняя политика России: 1991–2000, Часть II // Pro et Contra. Т. 6. № 4, осень 2001.

 

Довольно долго принято было считать, будто отношения России и Европейского союза в 90-е годы если и не стали образцом сотрудничества между Востоком и Западом, все же складываются благоприятно. Это отразили такие важные документы, как "Соглашение о партнерстве и сотрудничестве" (1994), "Общая стратегия ЕС в отношении России" (лето 1999) и ответная "Стратегия развития отношений Российской Федерации и Европейского союза на среднесрочную перспективу (2000-2010)" (осень 1999).  В 2000-м на долю государств-членов ЕС приходилось до 40 проц. всего внешнеторгового оборота России 1. ЕС оказал существенную помощь нашей стране в рамках программы ТАСИС. Интенсивно развиваются контакты в сфере образования и науки.

Более того, Москва, протестовавшая против расширения НАТО, фактически приветствовала расширение ЕС на Восток и перспективу вступления в него не только государств Центральной и Восточной Европы, но и стран Балтии. Первая попытка официально уведомить Брюссель о российских ожиданиях и озабоченностях в связи с продвижением ЕС к российским границам относится лишь к августу 1999 года 2, когда вопрос о расширении уже был практически решен. ЕС этот шаг Москвы фактически проигнорировал, однако ее положительное отношение к союзу от этого не изменилось.

Тем не менее итогом почти десятилетия ничем не омраченных отношений оказался глубокий кризис 1999-го. Позиции России и ЕС (всех без исключения его членов) резко разошлись по вопросу о косовском конфликте; европейцы подвергли нелицеприятной критике Москву за ее действия в Чечне; одновременно обострилась полемика вокруг проблемы российского долга Парижскому клубу стран-кредиторов. Все это сопровождалось антироссийской риторикой ведущих европейских средств массовой информации.

В итоге возведенное в 90-е годы здание российско-европейских отношений рухнуло. В европейских столицах и Москве стали говорить об этом времени как потерянном. С такой оценкой трудно не согласиться. В чем истинные причины столь печального положения дел? На мой взгляд, отнюдь не в несостоятельности бюрократии. При более пристальном анализе выясняется, что в течение всего истекшего десятилетия интересы ЕС и России в большинстве случаев прямо противоречили друг другу, хотя стороны избегали признавать это вслух. Более того, за прошедшее время стороны не только не сблизились, но даже отдалились друг от друга, что заметно осложняет решение практических вопросов (например, о статусе Калининградской области после вступления в Европейский cоюз Польши и Литвы).

Ответственность за это во многом несет Россия. В этой статье я намерен показать основные противоречия между Россией и ЕС в 90-е и оценить роль этих разногласий в возникновении кризиса 1999 года. Думаю, такой анализ позволит приблизиться к ответу на вопрос о том, почему Россия не смогла установить конструктивные отношения с Европейским союзом и как избежать повторения неудач в будущем.

Оценка Россией Евросоюза, или Terra incognita

Наиболее существенное противоречие российско-европейских отношений заключается в совершенно разной оценке сторонами того, кто выступает главным партнером России в Европе. Это отразилось на каждодневной практике взаимоотношений и сыграло решающую роль в провале 1999 года.

Ряд европейских авторов справедливо, на мой взгляд, указывают на то, что за 90-е Россия не выработала единую и скоординированную политику по отношению к ЕС 3. Она всегда поддерживала отношения по отдельности с Великобританией, Германией, Францией, Италией и другими странами Европы, но у Москвы никогда не было отношений с Европейским союзом, как таковым.

Небольшое отступление о принципиальных особенностях феномена ЕС. В результате процесса интеграции характер и функции западно-европейских государств существенно изменились: по ряду принципиальных вопросов они фактически утратили суверенитет и компетенцию. Сельское хозяйство, внешнюю торговлю, регулирование конкуренции между хозяйствующими субъектами, рыболовство, транспорт, энергетику и пр. законодательство ЕС причисляет к области так называемых общих политик Евросоюза, и управление ими осуществляет его квазиправительство - Европейская комиссия под контролем Европейского суда юстиции. Такое разделение полномочий делает ЕС не международным объединением традиционного типа, а принципиально новым наднациональным и протогосударственным образованием. С начала 90-х годов европейская интеграция, как известно, приобрела и внешнеполитическое измерение, которое должно было ликвидировать несоответствие между крупным экономическим весом ЕС в мире и скромными масштабами его участия в международных делах.  Однако, несмотря на все это, Москва продолжала воспринимать ЕС в одном ряду с прочими международными организациями (Совет Европы, НАТО, ООН), где решающая роль во всех вопросах принадлежит национальным правительствам 4.

Такое отношение к ЕС российская внешняя политика унаследовала от СССР, который до конца 80-х в принципе отказывался вести дела с Европейскими сообществами как наднациональной организацией и видел в ней экономический придаток НАТО. Москва поддерживала только двусторонние отношения с государствами-членами ЕС вплоть до середины 1988 года, когда была подписана Совместная декларация о взаимном признании между Советом Экономической Взаимопомощи и Европейскими сообществами.  Первое соглашение между ЕС и СССР (Соглашение о торговле и коммерческом и экономическом сотрудничестве) было подписано лишь год спустя, а новое - уже между ЕС и Россией - через три года после распада СССР (и еще три года прошло, прежде чем оно вступило в силу) 5.  Что касается Москвы, то она сформулировала свое отношение к сотрудничеству с Евросоюзом только к 1999-му в Стратегии развития отношений РФ и ЕС на среднесрочную перспективу (ЕС принял три официальных документа 6).

Неадекватное восприятие Россией Евросоюза объясняется тем, что во внешней политике и внешнеэкономических связях Москвы продолжал преобладать характерный для советских времен двусторонний подход. В 90-х годах Россия стремилась установить конструктивные отношения с ведущими европейскими державами, проводила ради этого множество встреч, переговоров, подписывала на высшем уровне разного рода декларации. Однако бульшая часть этих дипломатических акций оказалась безрезультатной и не привела к сближению с ЕС - в первую очередь потому, что с конца 70-х внешнеэкономическая деятельность стран-членов союза перешла в ведение надгосударственных органов в Брюсселе. В России же на это по-прежнему закрывали глаза.

Такое положение дел имеет по меньшей мере три причины. Во-первых, контакты с лидерами европейских государств носили характер личной дипломатии, что отвечало личным склонностям президента Бориса Ельцина и отчасти было рассчитано на то, чтобы каким-то образом компенсировать слабую конкурентоспособность российской экономики 7. В отношениях с ЕС такой стиль был неприемлем. Трудно представить себе "встречу без галстуков" или совместную рыбалку российского президента не только с 20 членами Европейской комиссии, но и даже с "тройкой" Евросоюза. Во-вторых, ориентация на европейские державы соответствовала новому увлечению российских дипломатов и внешнеполитических экспертов - построению разного рода геополитических комбинаций. И, в-третьих, МИД России привык иметь дело с европейскими странами на двусторонней основе, и соответствующим образом устроена его внутренняя структура: в ней по сию пору отсутствует подразделение, занимающееся собственно Европейским союзом.

Феномен европейской интеграции не вписывался в систему координат российской внешней политики, противоречил ее духу. 90-е годы стали для нее периодом возвращения к принципам дипломатии XIX века, а не поиска новых решений 8.  Главной причиной этого феномена кажется мне то, что в российской теории международных отношений и во внешней политике возобладала концепция политического реализма 9. Она представляет международные отношения хаосом, в котором каждая страна преследует лишь собственные цели.  Этот подход противоречил либерально-институционалистским взглядам, которые к тому времени доминировали в политическом мышлении Западной Европы и послужили идейной основой интеграции10. Россия на протяжении всего десятилетия упорно считала ЕС региональным межгосударственным объединением, в котором наднациональный элемент не играет существенной роли, а все принципиальные решения совершенно самостоятельно принимают европейские державы в соответствии с текущими требованиями хаотических по своей природе международных отношений. Стоит ли говорить, что такая позиция Москвы очень не нравилась Брюсселю и европейским столицам, наталкивалась на их стремление принимать наперекор Москве все важнейшие решения по российским делам только коллективно. Это принципиальное противоречие препятствовало и прогрессу двусторонних отношений, а также блокировало выполнение уже достигнутых договоренностей.

Наглядным примером могут служить тональность и содержание концептуальных документов, принятых в разгар кризиса 1999-го, - уже упоминавшихся "Общей стратегии ЕС в отношении России" и "Стратегии развития отношений РФ и ЕС на среднесрочную перспективу".

Документ Евросоюза был принят на Кельнском саммите во исполнение статьи 13 Амстердамского договора, предусматривавшей выработку консолидированного подхода к соседним регионам и важным международным проблемам. Общая стратегия была, по сути, оперативным служебным документом, который определял приоритеты политики по отношению к странам, которые не рассматриваются в качестве кандидатов на вступление в ЕС 11.

В Москве Общая стратегия получила ошибочную оценку: в ней увидели прежде всего признак того, что Европейский союз стремится выработать некие особые отношения с Россией.  Не случайно даже сведущие российские обозреватели и дипломаты подчеркивали важность самого факта принятия данной стратегии - первой после введения в ЕС такой формы выражения единого подхода входящих в него стран 12. Оценки же этого документа европейскими экспертами варьировались от сдержанных до откровенно скептических и указывали на неадекватность Общей стратегии российским приоритетам и ожиданиям 13.

Российский документ был во многом декларативным и преследовал одну цель - заявить о заинтересованности Москвы в стратегическом партнерстве с ЕС.  Сам факт принятия этого документа некоторые наблюдатели связали с необходимостью сделать более содержательным участие главы российского правительства Владимира Путина во встрече с лидерами ЕС в Хельсинки 14. Москва призывала способствовать ее вступлению в ВТО, расширить программы содействия и отменить антидемпинговые меры против российских товаров. Неудачным оказался ритуальный пассаж о необходимости сотрудничества в области безопасности. Упоминание о необходимости "уравновесить европейский натоцентризм" вызвало раздраженную реакцию большинства западных наблюдателей. Этот малозначащий реликт внешнеполитического мышления 90-х годов затмил собой конструктивные предложения России.

Заявленные цели обоих документов были совершенно различны. ЕС видит свою стратегическую задачу в том, чтобы в России была построена "стабильная, открытая, плюралистическая демократия <...>, управляемая на принципах правового государства, опираясь на процветающую рыночную экономику, на благо как народов России, так и Европейского союза"15.  По мнению Москвы, стратегическое партнерство с Евросоюзом "может выражаться в совместных усилиях по созданию эффективной системы коллективной безопасности в Европе на равноправной основе без разделительных линий, в том числе путем разработки и реализации Хартии европейской безопасности..."16. Такое расхождение свело на нет возможность положительного эффекта от появления обоих программных документов.

Итак, главная проблема российско-европейских отношений в интересующий нас период и причина их кризиса в 1999-м заключались в том, что отечественные политики и дипломаты не сумели правильно идентифицировать партнера в Европе и соответствующим образом выстроить свои внешнеполитические шаги.

Неумышленная конкуренция

Другой пример несовпадения внешнеполитических концепций России и Европейского союза - отношение сторон к вопросу об ОБСЕ и ее роли в структуре европейской безопасности.

И эта проблема тоже производна от неадекватного видения Москвой природы и политических амбиций ЕС. Заявка на превращение последнего из чисто экономического объединения стран Западной Европы в институт коллективной безопасности содержалась уже в тексте Маастрихтского договора (декабрь 1992).  Согласно официальной позиции Европейского союза изменения, произошедшие на континенте после крушения СССР и вызвавшие к жизни новые риски и угрозы, потребовали от ЕС принять на себя (в сотрудничестве с НАТО) ответственность за поддержание региональной безопасности 17. С этой целью страны-участницы Евросоюза приняли решение развивать механизмы для выработки единой позиции по острым международным вопросам, а в будущем - и коллективные органы кризисного реагирования, в том числе военные. При этом Брюссель рассматривал ОБСЕ скорее как символический институт, к компетенции которого относятся преимущественно вопросы прав человека и соблюдения демократических процедур.  Созданная на излете холодной войны громоздкая организация включала в себя страны от Канады до Таджикистана и не обладала военно-политическими ресурсами. Поскольку, по мнению европейцев, она не могла стать надежным гарантом их безопасности, ей отводилась роль лишь вспомогательного механизма 18.

Такое расхождение позиций, разумеется, затронуло практику двусторонних отношений. Москва в течение 90-х годов делала ставку на ОБСЕ как на главный инструмент обеспечения европейской безопасности. Об этом постоянно заявляли руководители МИДа, такой подход зафиксирован в концептуальных документах отечественной внешней политики. Страны же ЕС, напротив, стремились повысить собственную роль и усматривали в требованиях России опасность усиления ее влияния в "зоне ответственности" единой Европы.

Два расширения, или Внешнеполитическая шизофрения

В главных внешнеполитических заявлениях и документах России по проблемам европейской безопасности бросается в глаза подчеркнуто разная оценка роли, сущности и потенциала двух крупнейших западных институтов - Североатлантического альянса (за которым отчетливо просматриваются США) и Европейского союза. Первый объявляется реликтом холодной войны, совершенно бессмысленным и потенциально агрессивным военным инструментом, существование которого поддерживают вашингтонские "ястребы" и опасающиеся потерять работу чиновники в штаб-квартире НАТО.  Европейский же союз в Москве, напротив, неизменно подавали в качестве конструктивного элемента, который способствует экономическому развитию региона и выступает важным партнером России 19.

Такая постановка вопроса странным образом обходит тот факт, что в 1995-м из 15 государств-членов Евросоюза 11 входили в НАТО и действовали в полном согласии с США. Общеизвестно, что в периоды серьезного обострения противоречий между Москвой и Вашингтоном ведущие страны-участницы ЕС неизменно подтверждали свою приверженность принципам трансатлантической солидарности. Тем не менее российская внешняя политика никогда не отождествляла США с их западно-европейскими союзниками.

По-разному относились в Москве и к расширению обоих западных институтов на Восток. Применительно к НАТО этот процесс всегда трактовали как фактор, подрывающий европейскую безопасность. Вступление же стран Центральной и Восточной Европы в ЕС в России воспринимали как положительное явление - при том, что все страны, заявившие о желании присоединиться к Евросоюзу, добивались и их приема в НАТО.  Да и сам Евросоюз никогда не скрывал намерения укрепиться в военном отношении, в том числе за счет американских ресурсов, но никак не в противовес США 20. Этого противоречия в Москве то ли не видели, то ли старались не замечать. Между тем ее антинатовская линия противоречила стратегической установке ЕС - увеличивать собственную значимость, опираясь на военный потенциал альянса.

Особо следует сказать об отношении России к заметному присутствию США в Европе. Москве оно никогда не нравилось, и происходившие в Старом Свете события она часто оценивала с точки зрения того, усилят они влияние Вашингтона на европейские дела или нет. Страны-участницы ЕС, напротив, видели в Соединенных Штатах своего главного союзника и, как правило, относились к действиям американской дипломатии в Европе как к вполне естественным, ибо они не только не препятствовали региональной интеграции, но и, наоборот, обеспечивали ей "зонтик" безопасности.

В 90-е годы противопоставление Соединенных Штатов Евросоюзу стало повседневной практикой российской дипломатии. И в академическом дискурсе, и в политических заявлениях подчеркивалось, что объективные интересы Европы и США бывают часто противоположными и, более того, могут породить принципиальные расхождения. Такая оценка объясняется неадекватным восприятием состояния трансатлантических связей. На протяжении всего периода холодной войны Соединенные Штаты были гарантом безопасности Западной Европы, а военное присутствие США позволяло европейцам относительно спокойно выстраивать свои экономические и политические связи, переросшие в интеграционный процесс. Со вступлением в Европейский союз Великобритании трансатлантические связи еще более упрочились.

Москва упорно ставила на раскол между союзниками не только потому, что неправильно оценивала степень их близости.  Самостоятельная Европа соблазнительно вписывалась в концепцию многополярного мира, игравшую в 90-х основополагающую роль в формировании российской внешней политики 21: в усиливающемся Европейском союзе видели противовес Соединенным Штатам Америки.

Таким образом, вторым коренным противоречием российско-европейских отношений в 90-е годы было принципиально разное отношение к роли США и НАТО. Поэтому не случайно концептуальный кризис европейской политики России совпал по времени с началом политического кризиса в двусторонних отношениях: в 1999-м все ведущие страны ЕС поддержали силовую акцию против СРЮ и активно в ней участвовали.

С различной оценкой роли США и НАТО была теснейшим образом связана и другая, пока мало изученная проблема российско-европейских отношений - скрытое противостояние России и Европейского союза на Балканах.

Балканский кризис

События на Балканах долгое время дестабилизировали отношения между Россией и ЕС. Москва выступала за нерушимость границ в регионе и морально поддерживала сербов - главных защитников "большой Югославии". В этом вопросе российская политика вступала в прямой конфликт с интересами западно-европейских стран и императивами дальнейшего развития ЕС.

Во-первых, после короткого периода неопределенности (1991) все ведущие европейские страны согласились признать новые балканские государства и всячески противодействовали Белграду. С момента принятия резолюции СБ ООН № 757 страны-участницы ЕС занимали явно антисербскую позицию и выступали за участие США в процессе балканского урегулирования. Россия была с этим категорически не согласна, и то, что конфликт вокруг Югославии не принимал до весны 1999 года открытого характера, можно объяснить лишь тем, что Москва уходила от публичного признания реалий внешней политики объединенной Европы..

Во-вторых, многонациональная югославская федерация в том виде, в каком она функционировала в конце 1980-х, не отвечала требованиям процесса европейской интеграции. В Западной Европе Балканы всегда считали неотъемлемой частью европейской цивилизации, и потому отдельные республики бывшей СФРЮ (Словения и в какой-то мере Хорватия) изначально могли рассчитывать на их относительно быстрое вступление в ЕС и НАТО.  Что же касается Македонии, Боснии и Герцеговины и особенно Сербии, было ясно, что они ни политически, ни экономически не смогут стать равноправными членами западных институтов 22. Распад СФРЮ под давлением внутренних сил, а затем и косовский кризис открыли возможность постепенного - страна за страной - вовлечения региона в политическую и экономическую орбиту Европейского союза. Это яркий пример того, как российская сторона не учла ни стратегические цели ЕС (расширение на Юго-Восток), ни тактические (усиление экономического и политического влияния на Балканах). Так в регионе возник конфликт принципиального характера, который стороны старались публично не признавать.

* * *

Итак, в течение десятилетия российская внешняя политика в Европе была построена на принципах, противоречивших не только интересам ведущих государств-членов ЕС, но и логике развития Европейского союза как наднационального и протогосударственного института. Это породило скрытый конфликт по следующим вопросам:

  • Россия делала ставку на развитие межгосударственных отношений, в то время как страны Европы стремились усилить наднациональный фактор во внешней политике;

  • Россия всячески пыталась превратить ОБСЕ в основной институт европейской безопасности, а Евросоюз не только отдавал предпочтение НАТО, но и сам с 1991 года претендовал на роль ведущего органа, обеспечивающего безопасность в Европе;

  • Россия выступала против усиления НАТО и расширения блока на Восток, государства же ЕС увязывали этот процесс с расширением самого Евросоюза;

  • Россия стремилась ограничить роль США в европейских делах, хотя в те годы американские гарантии безопасности вполне устраивали страны-участницы ЕС;

  • Россия упорно отстаивала целостность СФРЮ, а затем СРЮ, в то время как Евросоюз оказался на деле заинтересован в их скорейшем распаде и интеграции бывших республик по отдельности в единую Европу.

Все эти противоречия сказались на общей картине отношений России с государствами-членами Европейского союза и привели к кризису, глубину и остроту которого усугубил отказ сторон открыто признать наличие конфликтов. На вопрос, сыграет ли кризис 1999-го роль своеобразного "момента истины", после которого Россия станет проводить более адекватную европейскую политику, ответить пока трудно. Однако уже теперь ясно, что налаживание стабильных отношений с ЕС остается одной из самых трудных внешнеполитических задач, стоящих перед нашей страной. При этом бульшая часть неизбежных трудностей вызвана сложнейшим и пока не изученным в России внутренним устройством Евросоюза, который занимает исключительное положение среди других международных объединений современности с точки зрения своего правового и институционального дизайна.

Примечания

1 См.: http://www.eur.ru/neweur/user.php?func=coopspec&id=19

2 МИД РФ подготовил в этой связи "Список российских озабоченностей в связи с расширением ЕС".

3 См., например: Kempe I. Direct Neighbourhood Relations between the Еnlarged EU and the Russian Federation, Ukraine, Belarus and Moldova. Gьtersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 1998.

4 Этот факт уже отмечен российскими исследователями. См., например: Лешуков И.Россия и Европейский союз: Стратегия взаимоотношений // Россия и основные институты безопасности в Европе: Вступая в XXI век / Под ред. Д. Тренина. М.: S&P, 2000. C. 23-48.

5 "Соглашение о партнерстве и сотрудничестве" было подписано в 1994 году. См.:http://www.eur.ru/neweur/user.php?func=rae_partnership_cooperation_full

6 Доклад Европейской комиссии "Будущее отношений между Европейским союзом и Россией" (1995); документ Совета ЕС по общим вопросам "Стратегия отношений ЕС - Россия" (1995) и "План действий ЕС в отношении России" (1996).

7 Об особенностях внешней политики Бориса Ельцина см.: Богатуров А. Пять синдромов Ельцина и пять образов Путина // Pro et Contra. Т. 6. № 1-2. С. 122-137.

8 См. напр.: Федоров Ю. Кризис внешней политики России: концептуальный аспект // Proet Contra. Т. 6. № 1-2. С. 31-49.

9 Примаков Е. Международные отношения накануне XXI века: проблемы и перспективы // Международная жизнь. 1996. № 10. С. 3-14.

10 Современная российская наука о международных отношениях сформировалась под сильным влиянием американских школ реализма и неореализма (Ханс Моргентау, Кеннет Уолтц и др.), поэтому отечественные наблюдатели не без основания воспринимали либеральные взгляды администрации Клинтона в качестве отклонения от нормы внешнеполитического поведения, а смену парадигмы внешней политики после победы республиканцев - как вполне предсказуемую. В Старом Свете Россия сталкивалась не с Realpolitik, а с принципиально иной моделью взаимоотношений стран региона между собой. Поэтому и попытки выстроить европейскую политику России по американским теоретическим лекалам были заведомо обречены на провал.

11 Гауэн Д. Как ЕС может помочь России. М.: Московская школа политических исследований, 2001. С. 16.

12 Данилов Д. Потенциальный союзник Москвы // Независ. газ. 1999. 3 дек.; Россия на путях миростроительства // Независ. газ. 1999. 12 сент.

13 Гауэн Д. Указ. соч. С. 20.

14 Лешуков И. Указ. соч. С. 24.

15 Общая стратегия Европейского союза в отношении к России. См.:http://www.eur.ru/neweur/user.php?func=rae_common_strategy

16 См.: Стратегия развития отношений РФ и ЕС на среднесрочную перспективу (2000-2010). http://www.eur.ru/neweur/user.php?func=rae_common_strategy

17 См.: http://ue.eu.int/pesc/pres.asp?lang=en#SCRL1

18 См. например: Puig L. M. de. The European Security and Defence Identity within NATO // NATO Review. 1998. Vol. 46. № 2. P. 6-9.

19 Пичугин Б.М. Расширение ЕС на Восток и экономические интересы России // Доклады Института Европы РАН. М., 1996. № 29; Максимычев И.Ф. Угрозы безопасности России, связанные с началом расширения НАТО (Внешнеполитические аспекты) // Доклады Института Европы РАН. М.: 1998. № 42. Журкин В.В. Европейский союз: внешняя политика, безопасность, оборона // Доклады Института Европы РАН. М.: 1998. № 47.Данилов Д.А. Россия в Большой Европе: стратегия безопасности // Современная Европа. 2000. № 2.

20 Schmidt P. ESDI: "Separable but not separate"? // NATO Review. 2000. Vol. 48 № 1. P. 12-15; Heisbourg F. European Defence Takes a Leap Forward // NATO Review 2000. Vol. 48. № 1. P. 8-11.

21 Анализ концепции многополярности и ее практических последствий см.: Тренин Д.Ненадежная стратегия // Pro et Contra. Т. 6. № 1-2. 2000. С. 50-65.

22 См., например: Grant Ch. EU–2010: Аn Оptimistic Vision of the Future. L., 2000.