Нечаев А.А. Парад суверенитетов
Нечаев Андрей Алексеевич
- c ноября 1991 года по февраль 1992 года – первый заместитель министра экономики и финансов;
- с февраля 1992 года по март 1993 года – министр экономики;
- в настоящее время президент банка «Российская финансовая корпорация», доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН и Международной академии информатизации.
Тяжелым испытанием для новой российской власти стал парад суверенитетов. Не только экономика – вся страна трещала по швам. И чуть ли не с первых дней работы в правительстве мы столкнулись с требованиями экономической независимости, выдвинутыми Татарстаном. Потом претензии к Москве начали предъявлять и другие республики, но Татарстан был первым, наиболее последовательным и жестким. Остальные выжидали, гадая, что выйдет из этого противостояния.
У этого процесса были политические корни. Борясь с федеральным центром и заигрывая с регионами,
Станет ли Татарстан независимым
Татарстан мог создать опаснейший прецедент, поэтому мы стремились обязательно решить вопрос мирно, не подтолкнуть чрезмерными уступками центробежный процесс, удержать другие республики и области от соблазна борьбы с центральной властью и повышенных требований в ее адрес.
Переговоры начались в декабре 1991 года. Казань выставляла не только экономические, но и политические требования, связанные с национальным самоутверждением, суверенитетом, новым пониманием федерализма
Правительство Татарстана вполне резонно заявляло, что республике нанесен колоссальный экологический урон в связи с добычей и переработкой нефти, с наличием химических производств. Поэтому нефть нужно поделить
Первый этап переговоров был поручен мне. Позднее подключились заместитель председателя правительства
Первую победу удалось одержать после того, как я использовал против руководителей Татарстана их же заявление о желании добиться независимости, сыграл на самолюбии и амбициях. Я заявил: есть советский внешний долг, за который мы расплачиваемся экспортом нефти, для этого нам нужны ее централизованные поставки. Кроме того, нефть идет в обмен на централизованный импорт продовольствия и товаров ширпотреба. Но, если вы будете самостоятельными, то должны оплатить часть внешнего долга, как и бывшие союзные республики. Проедали кредиты вместе, вместе должны и платить. Они согласились. После этого разговаривать стало проще. Фактически спор шел о том, сколько нефти Татария должна будет поставлять в централизованные ресурсы.
«Цена вопроса» – около 28 млн тонн нефти. Ожидалось, что столько республика добудет в 1992 году. Тогда экспорт нефти централизованно квотировался. Министерство экономики устанавливало общие объемы экспорта и квоты региональным органам власти, а Минтопэнерго и Министерство внешнеэкономических связей делили квоты по предприятиям. Позже было принято решение о том, что местные органы власти вправе сами экспортировать порядка 10% квоты, которая приходилась на экспортировавшие нефть предприятия, находившиеся на их территории.
Республиканские власти требовали права самим определять объемы нефтяного экспорта и распределять квоты по своим предприятиям. Я возражал: республика по централизованным поставкам получает оборудование, зерно, продовольствие, и все это оплачивается за счет централизованных поставок нефти. Тогда это называлось экспортными поставками в счет государственных нужд и импортом для государственных нужд. Этот аргумент оппоненты достаточно резонно парировали: поставки из централизованных фондов идут с опозданием и в недостаточных объемах, Татария вынуждена сама
Требование понятное, но его удовлетворение поставило бы федеральное правительство в крайне тяжелое положение. Татарстан лишал нас возможности маневра. Продавая нефть централизованно, мы могли выбирать, на что тратить полученную валюту: на оплату внешнего долга, на импорт
Был у нас и еще один мощный аргумент: татарская нефть некачественная, высокосернистая. На Нижнекамском комбинате республика могла перерабатывать собственную нефть только с добавлением легкой тюменской. Когда наши споры заходили в тупик, мы грозили прекратить ее поставки. Хотя нам приходилось считаться и с тем, что тюменская нефть, перерабатываемая на Нижнекамском комбинате, поставлялась не только в Татарстан.
Следующая заминка – мы вновь выставляем свой аргумент: ваша низкосортная сернистая нефть продается за рубеж только потому, что поступает в общий трубопровод и там разбавляется хорошей тюменской нефтью. Хотите независимости – стройте свои трубопроводы или везите свою «серу» в танкерах по Волге. Если ее и купят, то не по 16–17 долларов за баррель, а по 10–12. На что татарстанцы отвечали: ваши трубопроводы проходят по нашей территории, мы их перекроем и установим тарифы за транзит нефти.
Таким вот образом мы делили эти 28 млн тонн нефти. По каждой позиции шли напряженные споры, полученную уступку мы тут же переводили в миллионы тонн нефти. В итоге Татарстан получил в свое распоряжение 10–11 млн из 28 млн тонн, а его квота, определенная по общим правилам, составила бы 8 млн тонн. Ценой минимальной уступки – порядка 3 млн тонн нефти – удалось сбить накал политических страстей. Республиканские власти признали, что Татарстан – часть России, которая просто находится в несколько более свободных экономических отношениях с центром. По сути так решился вопрос с независимостью Татарстана. Республика получила новую квоту на экспорт нефти, но ее доля в централизованном снабжении была резко уменьшена. Такой подход стал основным в отношениях с регионами: максимальное делегирование им прав и уменьшение нагрузки на федеральное правительство.
Вскоре было подготовлено первое соглашение между правительством России и правительством Татарстана об экономическом взаимодействии. Республиканское правительство настаивало на межгосударственном договоре, мы категорически отказывались, ведь Татарстан – это часть России, а не отдельное государство. Не помогли походы с протестами к Ельцину. Он сглаживал ситуацию, но в целом меня поддерживал.
Мы боялись создать прецедент. Если бы по этому пути пошли другие регионы, мы потеряли бы контроль над главным источником валютных доходов бюджета. Напоминаю, что это было до введения конвертируемости рубля. Бюджет состоял как бы из двух частей: одна – валюта, другая – постоянно обесценивавшиеся рубли. Конечно, фактически проблема была глубже. Реально решался вопрос о разграничении компетенции региональных и федеральных органов власти. Нам было критически важно консолидировать распадавшееся государство. А угроза распада России или превращения ее в конфедерацию со слабым, аморфным центром была вполне реальной. Ее предотвращение я считаю одной из главных заслуг первого российского правительства.
С позиций сегодняшнего дня и даже конца 1992 года, когда уже были созданы основы рыночного хозяйства, предмет наших мучительных споров выглядит комичным. Почти исчезли централизованные закупки и снабжение продовольствием. Экспорт нефти регулируется не административно устанавливаемыми квотами, а налогами и экспортными пошлинами (правда, доступ к «экспортной» трубе и по сию пору остался регулируемым административно). Рубль стал внутри страны полностью конвертируемым. Нет разделения бюджета на рублевую и валютную части, хотя валютные резервы остаются серьезной заботой государства.
Упущенные возможности решения чеченского конфликта
Ситуация в Чечне была намного сложнее, чем в Татарстане. Не знаю, Дудаев шел на поводу у местной элиты или, наоборот, элита была в полном подчинении у Дудаева, но чеченская верхушка была настроена более экстремистки и более радикально в политическом смысле. В Татарстане говорили об отделении, о суверенитете, скорее, как о стратегической цели. Руководство республики использовало национальное движение в борьбе с центром, опиралось на него, но не переходило ту грань, за которой могло стать заложником националистических лозунгов. А в Чечне власти пошли на поводу у националистических сил. Раньше нечто подобное произошло в Армении на почве Карабаха.
В Чечне в основе конфликта тоже были нефть и ее переработка. Не у толпы, одурманенной исламистскими и националистическими лозунгами, а у людей, которым принадлежала власть в Чечне, превалировали экономические интересы, желание «сесть на доходы от нефти». «Грознефтеоргсинтез» единственный в России вырабатывал специальные легкие масла, используемые в авиационной технике. Там же производилась и существенная доля авиационного керосина.
Я уверен, что, если бы тогда начались переговоры, можно было бы найти компромисс на этой экономической почве (хотя и звучит цинично) и сохранить отношения, которые позволили бы в дальнейшем влиять на политическую ситуацию в республике. Можно было бы сыграть на разнице групповых интересов, противопоставить нефтяников и правительство Чечни. Если бы республика знала, какую долю доходов от нефти Россия выделила ей в управление, рано или поздно у населения возник бы резонный вопрос: куда все девается? И отвечать на него должно было бы чеченское руководство – без ссылок на российское вмешательство и спекуляций относительно «руки Москвы», без оправданий, что деньги надо использовать для обеспечения независимости, на покупку оружия, на укрепление границ и армии, на создание резервов на случай агрессии Москвы. Одновременно были бы упорядочены экономические отношения с Россией. Обе стороны знали бы, какое количество чеченской нефти официально отпускается за рубеж и на каких условиях. Стала бы невозможна возникшая позже ситуация, когда, несмотря на формальную блокаду Чечни, чеченская нефть шла на экспорт по российским трубам, а потом через российские порты Новороссийск и Туапсе. Пропускали ее явно за взятки отдельным чиновникам. Переработка резко упала. Экономически задушить Дудаева не составляло особого труда.
Но в 1992 году этот вопрос вообще не стоял на повестке дня. Чеченцы тогда еще выполняли свои обязательства. На высшем уровне делали вид, что с Чечней все более или менее в порядке. Минфин даже предусматривал в бюджете субсидии для республики, аргументируя это тем, что прекращение субсидирования будет означать, что российское
Повторяю, чеченскую проблему можно было решать
Чеченская эпопея началась в октябре 1991 года, еще до нашего прихода в правительство, и сразу приобрела политический характер. Помню накаленную атмосферу в Белом доме в первых числах ноября. Шло закрытое заседание Верховного Совета РСФСР. Бегал возбужденный
Регионы: аппетиты и лоббирование
Если в отношениях с Татарстаном и Чечней речь шла о сохранении целостности России, то конфликты с другими республиками и областями были связаны с их экономическими амбициями, хотя и политические спекуляции присутствовали. Регионы стремились как можно больше социальных расходов переложить на центр, а для себя добиться налоговых выгод, возможности распоряжаться доходами от деятельности своих предприятий, самостоятельно заниматься внешнеэкономической деятельностью и получить нечто эксклюзивное.
После подписания соглашения с Татарстаном в правительство потянулись ходоки. Настойчивое давление с мест грозило разрушить бюджет. Мы быстро поняли, что в лоб противостоять этому не удается. У правительства тогда было слишком мало реальных ресурсов и рычагов воздействия, если не говорить об использовании силовых структур. Поэтому уже в 1992 году, составляя бюджет на II квартал (бюджеты тогда формировались и утверждались сначала помесячно, а затем поквартально), мы пошли на расширение прав регионов при одновременном расширении их обязанностей.
Оставляя в регионе больше налогов, мы увеличивали нагрузку на них по социальным расходам. Это касалось образования, медицины, культуры, большей части строительства жилья (его централизованное финансирование практически прекратилось), поддержания местной инфраструктуры. Если жители региона были
Но был и негативный момент. Денег в стране было мало, а социальные запросы после откровенно популистской политики 1989–1991 годов сохранялись достаточно высокими. Регионы в поисках доходов активно занялись местным «налоготворчеством», придумывали собственные налоги, иногда довольно экзотические – типа сборов за прогон скота в Калмыкии. В итоге в стране, кроме федеральных, действовали еще десятки региональных и муниципальных налогов и сборов. В результате экономическая активность падала, предприятия становились убыточными, бизнес не развивался, налоговая база сужалась. Единое экономическое пространство страны разрывалось. Так продолжалось до принятия в середине
В федеральный бюджет стали зачислять 37% (вместо 47%) всех налогов, соответственно были перераспределены и расходы. Правда, не обошлось без перегибов. Минфин, стремясь любой ценой снизить расходы федерального бюджета, переложил на регионы часть расходов по содержанию судов, милиции, таможенной службы. Но скоро стало ясно, что это ошибка, потому что «кто платит – тот и заказывает музыку». Правоохранительные органы оказались в подчинении у местных чиновников, что спровоцировало резкий рост коррупции и местничества. Пришлось отыгрывать назад. Финансирование таких служб из местных бюджетов в цивилизованном государстве – нормальное явление. Но в нашей стране, где глава местной власти ощущает себя удельным князем, этот вариант не проходил.
Предъявляя центру требования, каждый регион использовал свои мотивы и рычаги давления. Но была и общая схема. Местные руководители старались выйти на
На местах готовились проекты указов о мерах государственной поддержки
История появления указа по Республике Коми показательна для процесса проталкивания региональными лоббистами своих запросов. Приехав в Москву, руководители республики отправились с проектом указа к Ельцину. Коми – это шахтеры, у которых с президентом были особые отношения. Шахтерские забастовки сильно подорвали режим Горбачева, а позже нанесли удар и по молодой российской власти. Естественно, Ельцин дал поручение Гайдару «рассмотреть и решить положительно», который переадресовал его мне, возложив на Минэкономики функцию окончательного фильтра. Делегация в полном составе явилась ко мне: мы были у Ельцина и Гайдара, указ практически готов, вам нужно только завизировать. Надеемся, вы понимаете, какая у нас тяжелая экономическая ситуация, какая социальная напряженность.
Я вынужден был их осадить: если Ельцин и Гайдар все решили, то они обойдутся без моей визы. А раз вы пришли ко мне, значит, не все решено, будем разбираться. Пришлось проявить максимум изворотливости, поскольку и совсем отказать было нельзя, и согласиться на все требования было невозможно без серьезного ущерба для бюджета. Это был период шахтерских забастовок, потому руководители республики запросто выжимали из президента всевозможные льготы. Минэкономики отклонило многие позиции проекта указа, но пошла в ход «высокая политика» – и в окончательном варианте были сильно увеличены квоты на экспорт нефти, разрешен практически неограниченный экспорт угля, больше налогов оставили в республике.
В дальнейшем подобную схему практиковали и другие ходоки. Каждая республика (область) подчеркивала свою особую роль в России, жаловалась на трудности, пугала возможностью социального взрыва, обещала сама решить свои проблемы – только дайте денег или квоты на экспорт сырья. Были и уникальные аргументы. Например, Дагестан напирал на то, что является оплотом стабильности на Кавказе, никакой резни, никаких конфликтов, несмотря на то, что там 100 национальностей и 12 официальных языков. Но это самая отсталая и бедная республика, с высокой детской смертностью, поэтому она особенно нуждается в поддержке. Все это было правдой. И своя правда была у каждого региона.
Работа над указами постепенно вошла в единое русло. Я встречался с руководителями регионов, выслушивал стандартный набор аргументов. Многие предлагали перевести их регион на одноканальную систему распределения собранных налогов, иными словами, отказаться от заданной пропорции между центром и регионом по каждому налогу и перечислять центру определенный процент от собранных в регионе общероссийских налогов или согласованную фиксированную сумму. Все остальные налоги должны были остаться в регионе.
Первым подобное оружие использовал Ельцин против Горбачева. Идею с энтузиазмом восприняли массы, мотивируя это задолженностью федерального бюджета по перечислению положенных средств регионам или недопоставкой товаров в счет централизованного снабжения. Более того, некоторые из них уже реализовали ее и требовали узаконить их решения. Особенно нас волновало принятие таких схем Татарстаном, Башкирией, Якутией и Тюменью, которые имели большие налоговые базы и значительные доли в формировании доходов бюджета страны.
Я занимал жесткую позицию: менять общероссийскую систему налогов не будем, торг возможен только по поводу условно 15 или 15,5% налога на прибыль, оставляемых региону. Расширение прав регионов это, конечно, основа нашей политики, но у нас огромный внешний долг, голодная армия, предстоит вывод войск из Германии и Прибалтики, конверсия ВПК. Выдвигая эти абсолютно резонные аргументы «против», я посылал ходоков в министерские отделы, сотрудники которых были готовы к встрече, – дальше шла тяжелая борьба «под ковром» и «на ковре». Они уменьшали требования регионов на столько, на сколько те соглашались. Затем приходили ко мне, и я устраивал представление – разнос сотрудникам за мягкость их позиции. На самом деле отделам заранее были определены границы отступления по каждой республике или области в зависимости от состояния ее баланса сырья, квот на экспорт, представления о том, сколько экономической свободы можно ей дать, учитывая те богатства, которыми располагала данная территория. Критической точкой был объем централизованных валютных ресурсов, ниже которого мы не могли опуститься. Принимались во внимание общий уровень развития региона и необходимость ликвидации резких различий в уровне жизни по регионам.
Мы предлагали региону взять на себя
Надо отметить, что одноканальная система налоговых платежей не только снижала поступления в федеральный бюджет и возможности центра контролировать их, но и невольно ставила под сомнение федеративное устройство страны. Федеральный центр как бы переходил на положение иждивенца республик и областей. Опасность этого для будущего России была столь велика, что нас поддержал даже Верховный Совет, обычно противостоявший правительству в любых конфликтах.
В июле 1992 года Постановлением Верховного Совета «О введении в действие Закона РФ «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» были отменены ранее принятые подобные решения регионов, более того, правительству и Центральному банку было разрешено применять санкции против этих регионов, в частности прекращать выдачу лицензий на экспорт, приостанавливать поставки из централизованных госресурсов и финансирование из федерального бюджета предприятий и бюджетных организаций, находившихся на соответствующих территориях. Последняя достаточно сильная мера была обоюдоострой. Местные власти всегда могли недовольство предприятий и учреждений, которые не получили деньги из федерального бюджета, направить против федеральных властей, скрыв от общественности истинную причину прекращения выплат.
Мощное
Но уже через год подобные настроения регионов вспыхнули с новой силой на фоне борьбы центра за симпатии регионов, заигрывания с ними перед референдумом 1993 года о доверии президенту. Регионы начали второй виток выторговывания льгот, используя ситуацию жесткого противостояния Президента и Верховного Совета. Региональные лидеры быстро поняли, что могут немало выжать из правительства в обмен на лояльность и политическую поддержку. Поскольку я распределял региональные квоты на экспорт нефти, нефтепродуктов и других ключевых видов сырья, на меня обрушился поток просьб и требований. Я чуть ли не ежедневно получал «сверху», в том числе от Президента, поручения предоставить квоту или льготы то одной, то другой области. Причем поручения не учитывали, производилась ли в этом регионе соответствующая продукция и в каких объемах. Дать – и все.
Я регулярно направлял «наверх» письма о том, что в связи с напряженным общим балансом сырья и необходимостью централизованных закупок, а главное – в связи с нарушением Указа Президента, регулировавшего предоставление квот (они могли выделяться лишь нефтепроизводящим регионам), выполнить поручение не представляется возможным. Естественно, росло раздражение против меня президентского окружения, да и самого Ельцина. А Гайдара, способного защитить меня, в правительстве уже не было. Работать с каждым днем становилось все труднее. В конце концов мне пришлось уйти в отставку.
Но дело не во мне лично. Многие лоббисты добивались своих целей. В зависимости от пробивной силы и упорства региональных руководителей некоторые регионы получали льготы «пакетами»: уменьшение или освобождение от
Источник: © 2010 www.ru-90.ru